五、1910年的纽约胜过后来的中国深圳

纽约市的预算改革在20世纪初期的美国无疑具有深远意义。毫无疑问，这也是对美国旧有政治传统的一个革命式重建。

纽约市政研究局创办的市政研究与预算展览广泛地吸引了来自美国其他城市的市民，榜样延传，辛辛那提、费城、芝加哥、密尔沃基、哈特福特等城市陆续办起了自己的预算展览，就连一些小市镇亦有此类尝试。在这个过程中，纽约市政研究局不仅积极的四处推介改革经验，通过周密细致的社会调查摸清经验复制到各地的可能性和可操作性，而且还出借自己的工作人员，直接帮助其他城市当局在相对规范和科学的轨迹上展开改革试验。

《预算民主》一书甚至说，纽约在当时的美国就像是一个学生的实验室，其实验的对象包括城市选举机器、文官制度管理，乃至制度铺设，在相关训练中，预算工作居于核心的地位。可想而知，当来自美国各地的政府官员、社会活动家乃至民众代表，从纽约带回预算民主的操作经验，又各自具有本地化的经验，预算民主走向（当时的美国）全国已难以阻挡。

可以说，这正是1910年左右的纽约要比其后多年的深圳出色的地方。而今在中国改革开放三十年纪念日子里审视美国纽约这个预算民主改革的先行者，对比曾经轰轰烈烈而昙花一现的制度创新者深圳，我们似乎有必要深刻反思。不要推托于深圳“仅仅”是经济特区，纽约市当时在美国可什么特殊地位都没有；也不要试图用改革艰难性来搪塞不足，百年前的纽约市政研究局，完全是从顽固的既得利益阶层中挣脱，并能“感化”和鼓动冷漠的社会多数人，倒是他们才是杀出了一条“血路”。

在纽约预算改革及其推广之前，由于有（对欧洲白人）宽松的归化入籍制度，美国民众的国家观念淡薄得很，完全地方自治、无政府主义、离群索居腔调的狭义社群主义充斥在民众当中。正是因为预算改革拯救了原有陷入仪式化的政治民主，才使得美国政治体制从长期以来的松散拼凑，转变为强大国家观念基础上的分权民主框架。

六、预算改革走向美国全国

1910年，塔夫脱政府上台，全国预算制度得以建立。这套制度设计的最初目的并不是为了民主，而是为了落实总统行政权力对国家的整合、控制，摆脱松散地方自治治理结构下的腐败和低效。纽约“ABC三人组”中的克里夫兰受命利用塔夫脱总统的权力，对美国联邦政府整个机构进行了首次调查，其人也发表了著名的《国家预算的必要性》。塔夫脱委员会明确指出，完整的预算制度将会是美国联邦制及权力分立的宪法原则“得以完整维护和政府得以满足人民福利要求”的有效手段；是“行政管理的节约与效率原则得以经常性地测验的手段”。

克里夫兰主持的改革，首先是对美国联邦政府机构的科学分类、职责界定，这样一来各部门的权力边界、相互关系得以确定，部门首长事实上“功能化的、官僚化的领主”地位被倾覆，机关小官僚对本部门狭隘的忠诚也就上升为对整个联邦政府的归属感。这样一来，美国总统的权力得以大大加强，总统通过各部门与民众、市场主体已经可以建立起有效联系。事实上，很多年后我们举步维艰的政府机构改革，正是对塔夫脱和克里夫兰曾经做法的一种复制，但思路却大有不同，我们竟然强调的是强化各行政部门而不是某一级政府宏观上的权力权威，这才有了连绵不绝的跑部钱进现象，以及药监局、质检总局近两年来曝出的制度弊病。

1921年，美国颁布《预算与会计法》，这标志着美国联邦政府管理理论和实践的根本变革。国家行政预算制度的倡议者们提出一种委托权力理论，将总统推到了作为国会代理机构的位置，其职责就是执行国会的一般指令，并由国会代表公民完成公民-政府关系中的监督作用。

由此成立的预算局，通过颁布标准的会计程序和建立各种协调机构，使得联邦政府官员形成了共同的身份意识，完整意义上的美国政府由此才算真正产生。预算局形成了统一的处理与私人部门交易的实践模式，例如其通过联邦认证委员会公布了政府也日用品采购规范化的标准，与此同时，部际合约与调节委员会也形成了一套与私人企业打交道的标准化形式。预算局还建立了大量的协调委员会用以规范政府不同部门间的业务运行。

七、预算改革的遗产

《预算民主》一书在最后一章有这样一段意味深长的讲述，“在代议民主制下，只要人民相信政府对他们的意愿是负责任的，他们就会接受政府对他们的统治。在一个小型的同质化的社会里，人们将权力委托给政治家，因为他们感觉到可能通过共享利益、经验而与政治家息息相关。周期性的选举能够保证责任，而社会的普遍联系则为一个负责任且响应性的政府奠定了重要基础。随着社会变得日益庞大、复杂和多元，社会联系减弱了，治理机构的合法性也相应地弱化了。为了重塑政治制度的可靠性，中介机构的发展保证了政府会保持与人们之间的联系。”

这应当是对预算改革之后至今，美国公共治理核心问题演变的一种概括，也成其为对其他国家政治民主化的一种提示。

附录：中国的预算民主改革样板

（以下内容加为蓝色，摘自《第一财经日报》2008年10月20日专题报道）

原文链接：http://www.china-cbn.com/s/n/000002/20081020/000000101186.shtml

探索基层民主的中国农村，都要面临着经济贫乏，民主诉求以及素养不高等乡村现实。但浙江温岭的公众参与式的预算改革的成功，给了我们深刻的参考意义。

温岭这种将民主恳谈与预算审查结合起来，建立透明、民主的公共预算的发轫，开创基层预算改革的先河，也给我国的基层民主之路昭示了方向和路径。

2008年1月13日，温岭市交通局迈开了历史性的第一步，在交通部门预算的编制阶段，通过民主恳谈，由人大牵头，扩大部门参与（包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局），还引入人大及各个街道和乡镇公众代表、部分离退休人员的参与。从而改变了过去由财政局一方主导的局面。

当时，来自温岭全市各地的52位市人大代表、公民代表，对温岭市交通部门2008年的预算收入（含计划融资）总计28081万元进行恳谈，让这部分预算晒在了阳光下。之后，这一预算资金中“大块头”才提交给3月份召开的市人代会审议。

温岭市人大常委会有关人士介绍，最初，温岭市交通局的反应并不算积极，感觉被监督、监管总有些别扭。不过等到工作开展之后，他们就发现引入“民主恳谈”后有多种好处：以前，交通局总有各工程项目需要争取预算，结果到了财政局常被退回来，或者压缩金额；这让交通局颇为郁闷，但也让财政局为难——这也是各地编制预算过程中的通病，哪个部门不绞尽脑汁地想多抢些“蛋糕”。

现在，人大的介入，让“民主恳谈”来商榷哪些项目更合适，由于充分反映了民意，过程也公开透明，交通局和财政局的工作都好做多了。这无疑会让他们在部门的例行考核上加分不少，老百姓的“口碑”也就好了。尝到甜头之后，温岭市里还有不少部门也希望带头搞预算恳谈。

参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整。”这就是温岭市“参与式”预算的编制和执行的流程。

温岭于2005年开始在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，后来形成所谓的“参与式预算”。人大代表和普通民众可以以民主恳谈为主要形式，“参与”政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整。这项改革由于将民主恳谈与预算审查有效结合起来，被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫，开创了我国基层公共预算改革之先河，经过多年的实践，获得了上级人大、舆论界和学术界的高度评价，被各方赋予了中国基层公共预算改革重大突破的意义。

近一年，温岭模式越来越成熟。2008年初，温岭不仅将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，预算改革还有多方面的创新：一方面是在提交预算修正案后引入代表辩论程序——而这是中国人大制度史的一项前所未有的创举；另一方面是将3年前诞生于新河镇的参与式公共预算改革扩大到市里的5个大镇。

《第一财经日报》评论：

温岭的改革无疑是成功的，但是它又在面临一种新的尴尬，那就是如何维持这种成功和推广这种成功。

温岭作为一个县级市，它在预算改革层面能做的，在技术层面，已经越来越接近完善，除了决算难以操作以及票决方面略有瑕疵外，在最近几年，温岭即便在全市所有乡镇范围内推广参与式预算，甚至将市级预算恳谈从交通部门扩展到绝大多数部门甚至所有部门，都不会太让人意外。

“参与式”预算解决的五大主要问题：

1.解决了基层人大权力被虚化问题。

2.解决了如何控制和削减镇级财政预算赤字的问题。

3.解决了镇级财政预算的“软约束”问题。

4.解决了财政资金的公平、合理分配问题。

5.解决了政府在管理公共事务方面遇到的问题。

然而，我国的基层民主改革不缺方案，不缺学者资源、智力资源，缺乏最主要的两个动力：民众的民主诉求和官员实现自我价值的愿望。

但是，缺乏民众的民主诉求显然又不符合我们的常识判断，如果非要强调这种缺乏，那么只能说是民众有足够的民主诉求，但是诉求的表达机制还不充分，以至于这种强烈的诉求没有上升为一种推动基层民主化改革的力量。

这种表达渠道的缺乏可能又是与官员缺乏实现自我价值的愿望相联系。因为，温岭最初的改革不是上级命令或者指示的结果，甚至作为当时主要负责人的张学明，一开始并不了解也不太相信民主恳谈会有那么大的效果。也就是说，最早一批掀起温岭预算改革的建议者和执行者的价值追求不是传统意义上的“上级认可”、“组织表扬”，而是对民众负责，在践行民主的过程中，探求履行执政责任的最佳方式以及实现个人在这一领域内的成就感（自我价值实现，或新的价值追求）。

如果这个解释符合逻辑，那么，我们需要对症下药的是：首先，疏通民众民主诉求的表达机制，让其成为推动改革的一种力量；其次，鼓励和期待一批拥有新价值追求的基层干部的涌现。