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官吏任期长短何以让皇帝纠结

(2021-04-23 08:11:06)
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历史

文化

读书

随笔

杂谈

分类: 窥史议政
官吏任期长短何以让皇帝纠结
影视剧中清朝官吏上朝场景的剧照 (图源网络)   


官吏任期长短何以让皇帝纠结 


       乾嘉两朝著名的清吏谢振定在一份《察吏八则》奏折中,提出了督察州县官吏的建议。谢振定在乾隆、嘉庆年间任江南道监察御史、通州粮厅等职期间,对州县吏治不清与官场腐败风气有深切体验,深恶痛绝。为此,他在这份奏折中的建议极具针对性。
       其中,他对官吏的任期和调动提出了切中时弊的见解:“一州县毋轻吏调。官不久于其任,虽敏才未有能裨于地方也。如上宪谦冲恳挚,使贤良吏得以尽心利济,岂必急急于迁擢乎。”这段话意思是,州县官吏任期不能太短,即使很有才干的官吏,若在任时间不长,也不能造福于地方。那些尽心为国为民谋利益的贤能官吏,不必急于将他们调离或提升。
       关于州县官吏任期问题,确实是清代地方政权建设面临的一个大问题。清朝前期,州县包括长官和佐杂官在内的地方官,其任期大都以三年为一任。然而,随着清朝统治时间的延长,地方官的任期却越来越短了。据史料统计,康熙朝州县官平均任期为四五年,乾隆朝平均任期为三年,而到了嘉庆、道光朝以后,平均任期只有一年多一点。
       对于官吏短任制,历史上非议颇多。西汉后期,先期实施的官吏久任制受到破坏,吏治混乱。汉哀帝时丞相王嘉上疏哀帝,道尽了官吏调动频繁的流弊:公卿以下的官员职务变动过于急促,“吏或居官数月而退,送故迎新,交错道路。”这不仅加重了百姓的负担,而且对在职官员形成了明显的负面影响。中等之材苟容求全,不敢约束其下级属吏;下等之材时常担心在任内获罪,遇事首先考虑的是如何保全自己的私利,而且只考虑眼前利益,苟且营私者居多。郡太守本来是地方大员,但是他们在吏民心目中的地位却日益轻贱,吏民根本不尊重他们。百姓得知他们的职位很容易动摇,小有不如意就会产生离叛之心。当地方发生叛乱时,吏士们不肯尽忠殉职。
       东汉光武帝时,官员“交易纷扰,百姓不宁”。大臣朱浮上书光武帝,指出官员调动过速的流弊:官员的任期过短,难免只关注眼前利益、近期政绩,就不可能有长远打算;甚至出现编造政绩、骗取声誉以求升迁的问题。由此引发的各种官场短期行为,足以破坏吏治风气。东汉后期,吏治日坏,“长吏数易,去就烦费”,已构成害民之政。汉顺帝时尚书令左雄上疏指出,官员任期过于短促,“转动无常”“轻忽去就”,造成了吏风的恶化。北宋的王安石也列举过短任制的弊端:长官无法熟悉地方情况;下属因其长官任期短,不肯服从指挥和尽力工作;因任期短暂,无法真正甄别官吏贤愚;送往迎来,贪污受贿,贻害地方。更有甚者,有史家将官员任期长短视作王朝兴衰标志。
       从执政历史看,优秀的帝王都会不约而同选择官吏久任制。所谓“久任”,就是在一个岗位或一个地方长久担任固定职务,它是和“轮岗”相对而言的,“轮岗”则是在一个岗位或一个地方短期担任职务。
       西汉宣帝时期是官吏久任制发展到较为完备的时期。一方面把官员久任制实施范围由中央大臣扩大到高级地方官员,另一方面不轻易提升调动官吏,而是给良吏以物质和精神的奖励和褒奖。尤其对郡太守这样的地方官,汉宣帝告诫他们如果时常调动变易就不会被其属下尊重,上下难以相安;如果实行久任制,百姓知其将长时期在职,就不敢欺罔上司,自然就会“服从其教化”。
       那些治理地方确有优异政绩的郡太守,即使职务没有升迁,但政绩得到肯定,待遇得以改善,利益得到保障。胶东相王成安抚流民,“治有异等”,褒奖俸禄“中二千石”并赐爵关内侯。颍川太守黄霸以八百石官秩任职八年,郡中大治。宣帝下诏称扬,并给予“赐爵关内侯,黄金百斤,秩中二千石”的额外奖赏。他们实际享受的“中二千石”俸禄均与朝廷诸卿持平。这样做的结果是刺激了政风吏治的改善,故史称宣帝时期“是故汉世良吏,于是为盛,称中兴焉”。
       东汉前期,官员久任优秀者颇不乏人。光武帝时的太仆冯鲂,曾任魏郡太守十四年;汉明帝时的太仆祭肜,曾任辽东太守近三十年。宋代的司马光和王安石虽互为政敌,却都主张久任制,他们认为用人要专,不可轻易调动、变更,因为官吏对所管辖的事情和区域必然较为熟悉,同时也会促使官员对地方治理制定长期规划,避免杀鸡取卵式的短视行为。明朝在总结历代王朝吏治成败得失基础上,再次确立了官吏久任制。明成祖明确告谕吏部,各地方最高官吏一定要长久在其岗位,如清正廉洁,确有政绩,“可加俸、加衔,不可轻易更动”。

 
官吏任期长短何以让皇帝纠结
影视剧中清朝官吏形象剧照 


       当然,官吏久任制如处理不当也容易产生弊端。譬如,在职务职权不变的前提之下,如何使政绩优异者的努力和贡献得到彰显,对其本人有激励、有回报,对其他人有刺激、有呼唤。在维持官僚体系稳定的前提之下,如何有效避免官场惰习的形成,使得优异者有机会脱颖而出,避免“论资排辈”思维取得合法性。
       更要紧的是,如处理不当,各个层级、各个领域的官员普遍实行久任制,可能在上下级之间结成官僚利益共同体,在“熟人”关系网前的监察、考绩制度可能流于形式而失效。而且,高级地方长官利用久任制漏洞,可能结成地域性官僚集团;高级军事长官利用久任制漏洞,可能变国家军队为私属性武装力量。这样形成的与中央政府相抗衡潜在威胁,一旦失控就会出现地方割据的局面。
       “文景之治”的后期,由于大汉王朝积弱,地方政权势力大增,“八王之乱”、“淮南王之乱”因此出现。唐玄宗执政后期出现的藩镇叛乱,地方军政长官久任也是一个重要原因。明朝实行久任制,但末年万安和刘吉均为相十八年,严嵩为相二十一年,他们久居大位,培植党羽,窃禄已久,使国力大伤。
       地方官甚至朝官的任期长短,是中国古代统治者及政治家极为关注的重要课题,也是中国历代帝王为此纠结不已的大问题。从整个历史来看,久任制虽有弊端,但瑕不掩瑜,久任制在治理国家,管理官吏方面总体而言还是利远远大于弊的。一是有利于在官僚队伍中养成笃实、稳健的作风;二是使在职官员淡化对短期效应的追求,致力于长远规划和建设;三是使在职官员熟悉工作,精于本业,成为内行管理者;四是减少了官员升迁、调动的机会,相应地压缩了送往迎来的开销,节约了行政成本;五是责任明晰,目标到位,不易产生互相推诿、扯皮情况。
       所以,古代的政治家出于国家长治久安的综合考虑,大多选择了官吏任职久任制,并做了许多有益的尝试。据史料统计,两汉时官吏任期为三年,魏晋时期为六年,唐开元二十五年始定为五年为限,宋以后至明清均为三年。由此,可见地方官吏任期一般都是三至六年。同时,他们主张在中央集权制的体制之下,对高级地方官员、特别是高级军事将领不适宜推行久任制,往往使用轮岗制,这应该是明智的历史结论。

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