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行政诉讼法与征收拆迁矛盾的化解--《行政诉讼法》实务谈之36

(2016-10-18 11:35:47)
标签:

行政诉讼

违法建筑

琼华村

征收拆迁矛盾

分类: 行政诉讼法

       行政诉讼法与征收拆迁矛盾的化解

                 -----------从海口事件说起

 

    2016429日、30日,海口市秀英区组织城管、公安、联防、国土、消防、长流镇等1200多名执法人员,连续实施对长流镇琼华村104宗被认为是“非法占地的违法建筑”强制拆除行动,拆除总面积约2.5万平方米。由于行动中殴打妇幼的视频被曝光,引起了社会的的关注。 在社会舆论的巨大压力面前,海口市委、市政府方面表现出十分重视,多次应对媒体公开表态。除5名殴打妇幼的联防队员被刑拘外,指挥此次秀英区近年来对违法建筑整治最大规模的行动的区长引咎辞职,本拟53日进行的再一次拆违也没有进行。虽然,媒体对该事件的关注昨晚再一次达到高潮后,已悄悄退潮,但这次“拆违”从地方执法事件演变成新闻事件引起社会强烈关注,转而影响政府行为并成为了国内法治事件,载入历史已是必然。此中,给法律人留下探讨、思考的问题之一是这个事件引起的矛盾是否可以通过行政诉讼的途径解决?

  201554日,是行政诉讼法修正案实施的第一个工作日。一年来,各地人民法院立案窗口的变化,使人们更加关心我们国家行政诉讼制度的这一次大修改对于依法行政的具体影响。同时给我们赋予推动该修正案真正的实施的重任。

   25年的第一次修改,力度之大令许多人不理解。作为这个修改活动的积极参与者,我对行政诉讼法修正案(以下简称修正案)持肯定态度,并认为其将对于城乡建设包括土地房屋征收拆迁活动将有重大影响。

行政诉讼法第一条修改为:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法制定本法”。与原法条对比,就可以发现存在一改、一增、一减,其中解决行政争议是核心。城乡建设是政府的核心职责,也是社会矛盾的主要集中点之一。对此,我们需要明确以下问题:

  1规划是城乡建设的龙头

  城乡规划制度完善中,对于城乡建设的引导作用。关注规划,是从事不动产维权和行政诉讼业务的律师的基本要求。

   2土地是城乡建设之本

  中国几千年来,土地是城乡建设之本,其所有权的收与放是社会变革的源头之一,今天也是如此。土地财政还要延续一段时间,这是国情。

    3、征收与拆迁仍是矛盾中心

   绕过590号令的拆迁如拆违拆危棚户区改造等等是当下社会矛盾的热点。

鉴于上述,对于海口事件,作为学者和执业律师,我认为海口事件的下一步,十分需要区分不同问题的不同性质和社会影响来研究,不能混为一谈。我给出的建议是以下五点:

  第一,关于海口此次强拆行为的合法性问题,我在前天的“海口强拆执法合法性质疑”一文中已作阐述,本文不再重复。现在需要的是继续关注海口市委、市政府对强拆存在的问题依法认真问责并汲取教训,规范今后对违法建筑的界定与处理。

  第二,关于所涉及的违法建筑如何依法处理,我认为现行的法律已经满足了执法者的需要。所谓的违法建筑所违之法可以分为土地管理、规划管理、建筑施工管理三个领域。其中规划行政主管机关(规划部门、乡镇政府)依据《城乡规划法》作出责令拆除的处罚决定,行政机关可依法强制执行。建设行政主管机关依据《建筑法》可作出责令停工、返工、改正和罚款的处罚决定,并无强制拆除的决定内容。至于违反土地管理形成违法建筑的,国土部门作出的决定,只能由作出机关申请人民法院强制执行。依法治国,首先是政府和公务员依法办事。

  第三,对村民中可能存在的违法行为也应依法追究。从已知情况看,琼华村村民中可能存在的违法行为分为两类,一是以暴力阻挡行政强拆而可能存在的妨害公务行为;二是被拆除的房屋的确属于违法建筑而存在的违法建设行为。需要重视的是其中有一个基本问题要认真加以区别:非法占地、牟利建房与村民居住困难而建房的性质不同。前者是实质性违法,后者是程序性违法。前者的违法行为必须以无偿拆除来处理,后者可能以罚款后补办手续的方法纠正。

  第四,殴打妇幼者依法追究。目前公开的声音近乎一边倒,是因为作为政府执法人员在任何时候、任何情况下都不能允许殴打妇幼。中国共产党人及其武装在夺取政权时期,对待战争中的俘虏尚能“缴枪不杀”,如今我们执政了,为什么对待人民群众却如此崇尚暴力呢?对此,海口市委的表态成为事件的拐点,守住了法律和道德的底线,但往下怎么追究,仍需关注。

  第五,依法治国先治吏,治吏需依法从严。海口事件暴露了基层组织在土地管理方面存在的严重问题。农地未经合法许可就建房为法律所禁止,破坏耕地更是涉嫌犯罪。非本村村民不能在该村土地上建房的规定已经实行20多年,可从琼华村看海南省全岛性的长期存在耕地上违法建房的问题,当地政府官员和村官们应该承担什么责任?我们看看法律的规定。

  《刑法》第二百二十八条:“ 以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金”。

  第二百三十一条:“ 单位犯本节第二百二十一条至第二百三十条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚”。

  最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔200014号)规定:“为依法惩处破坏土地资源犯罪活动,根据刑法的有关规定,现就审理这类案件具体应用法律的若干问题解释如下:

  第一条以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,具有下列情形之一的,属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”,依照刑法第二百二十八条的规定,以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚:

    (一)非法转让、倒卖基本农田五亩以上的;

    (二)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的;

    (三)非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的;

    (四)非法获利五十万元以上的;

    (五)非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的,如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。

    第二条 实施第一条规定的行为,具有下列情形之一的,属于非法转让、倒卖土地使用权“情节特别严重”:

   (一)非法转让、倒卖基本农田十亩以上的;

   (二)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地二十亩以上的;

   (三)非法转让、倒卖其他土地四十亩以上的;

   (四)非法获利一百万元以上的;

   (五)非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节,如造成严重后果等。

    第八条单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准,依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。第九条多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。

  对琼华村的房屋处理,我建议政府要在切实保证农民居住权的同时重点惩处那些非法转让、倒卖土地使用权的人,特别是政府官员与村官。不如此,海南省的违法建设永远禁不了。

  对于强拆,我一直不赞成任何一方以暴制暴。自20年前土地财政面世以来,血流的够多了。血拆,不是人民政府的应有态度。而公民以暴力抗拒政府执法,也不能认同或支持。对此,我多年呼吁,今天仍然继续呼吁:禁止血拆!为改革,为社会和谐留下时间与空间。

而面临非法强拆,公民应如何依法维权?对此,我们律师也需要认真思考,能否尽量引导走行政诉讼的道路?

  一年来的实践证明,行政诉讼领域已经是律师服务的新的热点,而各方面对此准备工作并不充分。对此,我的建议是:

  第一、掌握好法律新规定(包括相关实体法律、法规、规章)的变化,做好准备工作,对已有的矛盾要善于化解。

  第二、重视程序,工作要细,认真依法办事,出发点应当是预防行政纷争,解决行政争议,决不激化矛盾。

   第三、应对相关法律事务,要有大局观念,诸多矛盾时要善于抓住主要矛盾,并注意主次矛盾转化。

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