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中国社保:中央责任还是地方责任?

(2015-03-05 10:07:28)
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养老

社会保障

2015中国两会

分类: FT中文网专栏

厦门大学公共事务学院教授 张光 为英国《金融时报》中文网撰稿

原文发表于:FT中文网

      近来,行政事业单位职工与城镇企业等一般职工的养老金并轨成为国人关注的焦点。我认为,与这一并轨同等甚至更重要的是打破目前由地方政府负责各自辖区内养老金的资金筹措、运行和发放的碎片化局面,而转由中央政府承担起社会保障提供的主要责任。首先可以做的是城镇职工基本养老保险实现由中央政府负责的全国统筹。

       中国是中央政府承担支出责任最少的国家

2013年,按预算内口径计算,在收入上,中央和地方各占47%和53%;在支出上,各占15%和85%。如果计入预算外特别是社保基金和国有土地出让基金收支,则地方政府的占比还将提高若干百分点。从国际比较来看,中国在财政收入中央和地方的分配比例尚属正常,但在支出分配上,地方政府(包括中央政府以下的所有政府)所占比重之高,全世界无任何其他国家可比拟。例如,实行联邦制的美国的州和地方政府的支出比重即在50%以下,国家财政支出的一半以上是由联邦政府完成的。

这些数据反映的事实是,中国的中央政府在享有全国近半数的预算内收入的同时,承担的支出责任非常小,仅止于国家安全和外交以及向为数不多的中央高校、科研院所提供经费等。为此,中央政府不得不通过巨额的转移支付来消化它的财政剩余资金。

为什么中央政府的支出责任如此之小

改革开放之前,中央政府的财政支出比重在50-70%之间。之所以如此,是因为当时国家的基本建设支出的绝大部分(约80-90%)来自于财政,而基本建设占据了财政支出的最大份额(40%左右)。国家财政基本建设支出任务的主要承担者是中央经济部委及其所管央企。改革开放以来,财政用于经济建设的资金越来越少用于直接生产部门(重化工等),越来越多地用于由地方政府承担的道路桥梁等经济基础设施和城市建设。在教育、卫生等社会民生支出的主要责任继续由地方政府承担的同时,20世纪90年代中叶以来出现的社会化保障支出的绝大部分也由地方承担。进入新世纪以来,随着国家加大对社会民生的财政支出规模,地方在财政支出所占比重越来越大,从2001年的70%增至2013年的85%(预算内)。

目前,养老金和退休金已经成为中国财政的第一大类功能支出。2013年,全国基本养老保险支出为19818.7亿元,行政事业单位离退休预算内支出3208.43亿元,合计23027.13亿元,比第二大功能教育22799.1亿元略多。随着行政事业单位退休金与基本养老金保险并轨、现行的事业单位退休金计入基本养老金后,养老金财政支出规模势必远远大于财政在教育功能上的支出。包括养老金在内的社会保障支出的绝大部分(超过95%)由地方政府承担,是导致目前中国中央政府承担的支出责任非常小的主要原因。

中央和地方的事权合理分工

撇开国防、外交以及公共安全等传统国家职能不谈,现代国家的职能可分为经济发展和收入和财富再分配即社会福利两大类。从理论上而言,用于经济发展的财政支出应主要由地方政府承担,而社会福利支出则应主要由中央政府承担。

支持前者的理由主要是地方间的经济竞争,能促进经济增长和发展。在过去20年之间,中国经济基础设施的大幅度改善,从政府间关系的角度看,虽有中央政府统筹规划和战略投资(如高铁)之功,但驱动力主要来自于地方政府特别是市、县政府对投资(资本)和劳动力(人才)的竞争。然而,如果社会福利和保障支出责任由地方政府承担的话,在资本和劳动力可以自由流动的市场经济条件下,那些提供较高社会保障水平的地区势必成为吸引大量贫困人口流入的“福利磁铁”,同时必须征收重税以为其福利项目融资,而这势必导致资本和有生产力的人口流失。

因此,在市场经济条件上,如果完全由地方政府来承担提供社会保障的责任的话,则必然出现没有一个地方政府敢于提供显著高于其他地方水平的社会保障服务的“逐底竞争”的局面。中央政府承担再分配支出的主要责任,则可在一国范围之内避免福利提供的“逐底竞争”状况的出现。此外,中央政府还可以通过征收累进税为再分配融资。正是由于上述原因,绝大多数提供社会化养老保险的国家,都是由中央政府来承担养老基金的收支管理的任务。

不可持续的碎片化养老金制度

但是,与世界其他国家的一般做法很不一样,中国主要依靠地方政府提供养老金等社会福利。在20世纪和21世纪之交,全国有3400多个相互独立的社保基金。到目前为止,除了少数地方(如四个直辖市和少数地级市)实现了省市级统筹,社保基金的统筹层次,大多数仍停留在县市层次。这种各自为政、碎片化的养老保险体制,使缴纳负担和受益水平因地而异。那些提供较高水平社会保障的地方,之所以没有成为“福利磁铁”,从而避免了“逐底竞争”局面的出现,完全是由于户籍制度的存在。但是,无论是从效率的观点,还是从公平的观点,这一碎片化的社会保障制度具有重大的弊病。

首先,众多的规模大小不一的社会保险基金的存在,决定中国的社会保障制度完全背离了风险分散、分担的保险制度的共济原则,给了地方政府机会主义操作的空间,从而危及基金的可持续性。众所周知,中国的城镇职工基本养老基金的统筹账户为重为实、个人账户为轻为虚,这决定了它实际上是现收现付制。

在这一制度下,基金的可持续性直接取决于参保人中保费的缴纳者与受益人(退休领取养老金者)的供养比。比例越大基金越可持续,反之亦然。如图1所示,在供养比指标上,目前全国平均为3人缴纳保险金,1人领取养老金。但地区之间极不平衡。广东省一花独秀,9人养1人。福建、浙江、北京次之,约5人养1人。另一极端为黑龙江和吉林的1.5人养1人,四川、重庆、甘肃1.8人养1人。城镇职工养老保险基金供养比的地区间分布的极度不平衡,是中国改革前国企地理分布的遗产和改革后劳动人口迁徙共同造就的结果。

正因为供养比地区分布如此的不平衡,从理性的意即效率和公平的观点而言,从保险制度的共济原则而言,更有必要在基本养老保险基金制度上实行全国统筹。

图1:城镇职工基本养老保险参保人供养比,2013 数据来源:《中国统计年鉴2014》。

中国的地方政府各自为政的碎片化基本养老保险制度,势必迫使那些在供养比指标上困难的地方(如黑龙江、吉林)全力征缴保费收入,而对那些在这个指标上充裕的地方(如广东、福建、浙江、北京)则可以甚至必须放松征收力度,尽可能地少征少缴。前者之所以必须征缴最大化,是因为不怎样做,现收现付的城镇职工基本养老制度就难以为继。后者之所以能够而且必须征缴最小化,有多重原因。

其一,如果这些省的基金按照国家的有关规定足额征缴养老金,则它们充裕的供养比必定使它们产生庞大的基金结余。按照目前国家的有关规定,养老金结余只能存入银行或购买国债,收益率微不足道。因此,供养比状况良好的地区少征收养老基金收入,从成本收益分析上是合理的。其二,这些省的基金征缴最小化使它们在招商引资上享有巨大的优势。其三,自1990年代中国建立缴纳型的城镇职工基本养老保险制度以来,提高统筹层次、直至全国统筹始终是中央政府不断宣示的政策目标。在这种情况下,供养比充裕的地方政府及其基金有充分的动机控制基金结余规模、使之最小化,以此为未来可能到来的全国统筹做好准备。

因此,中国现行的城镇职工基本养老保险制度给供养比充裕的地方政府少征缴养老保险费开了方便之门。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)规定,“企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分),具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重,确需超过企业工资总额20%的,应报劳动部、财政部审批。”这一规定意味着养老保险负担不重的地方,可以把企业缴纳的比例设在较低的水平上。如表1所示,深圳、惠州、厦门的基金征缴费率显著低于重庆和哈尔滨。事实上,深圳等广州珠三角地区早前的缴费比例更低。深圳费率最低时企业只需缴纳职工工资的6%。此外,这些地方的有关部门还可以采用与企业共谋的方法来减少企业缴纳职工基本养老保险负担。

表1:若干地方城镇职工基本养老保险征缴费率

*15%,适用于位于惠州的国企,12%适用于外企和民企。

从以上的分析中,我们可以推断,在中国,城镇职工基本养老金缴纳额占其工资的比重,在供养比充裕的地方,应显著小于供养比紧张的地方。这一推断,,从我们使用2013年的数据那里得到了证实(图2)。黑龙江、辽宁、四川、吉林、重庆等供养比紧张的省份,基金收入对工资总额比高者超过40%,低者亦不低于30%。而广东、福建、浙江、北京等供养比宽裕的省市的基金收入对工资总额比在13%到21%之间。

图2: 31个省的供养比为横轴、基金收入对职工工资总额比为纵轴

图3: 31个省的供养比为横轴、社保支出占财政总支出比为纵轴

显然,对于东三省等供养比在2比1之下的省来说,仅靠社保基金缴纳根本不足以支持养老金的支付,更谈不上所谓做实个人账户。因此,中国的许多城镇职工基本养老保险必须依靠一般财政资金的不断注入,方能维持运作。图3清楚地显示,各省社会保障支出占一般财政总支出的比重,与它们在城镇职工基本养老保险上的供养比呈反比关系。东三省、四川、重庆、甘肃等供养比紧张的省的社保支出占比在13%-16%,而供养比宽松的广东、浙江、福建、江苏等则在10%之下。事实上,中国社会保险基金作为一个整体,若没有来自一般财政的支持,其自身的保险金以及利息收入只能维持现行的支出,结余非常少。例如,2012年,全国城镇职工基本养老保险基金缴费收入15027亿元,基金利息收入847亿元,而当年支出13948亿元,当年结余额仅为区区1926亿元。加上当年财政补贴2427亿元,才使当年的全国城镇职工基本养老基金结余达到4351亿元。考虑到中国人口老年化加剧的事实,社保基金对一般财政的依赖度将愈发严重。而随着经济增长减速,土地财政收入减少,一般财政收入的增长速度也明显放缓。中国社会保险基金的可持续性实在堪忧。

昂贵的城镇职工基本养老金制度

之所以说中国的城镇职工基本养老金制度是昂贵的,除了缴费费率极高之外,还因为它的极高的行政管理成本,而后者无疑与它的地方各自为政的零碎化体制高度相关。我们在这里不妨比较一下美国联邦政府举办的社会保障项目中的老年人、幸存者和残疾人基金(OASDI)。首先,中国城镇职工基本养老保险基金从1990年代中叶建立之始,缴费费率即达职工工资的28%(企业20%,个人8%),至今不变。而美国的社会保障退休基金在成立之初的1937年缴费率仅为就业人员工资的2%,此后逐步缓慢地增至目前的12.4%。中国的缴费率过高,恐怕也是导致企业和地方政府各显神通,有法不依的原因之一。

其次,中国的社会保险由于以县级统筹为主,导致基金众多,从而难以实现规模经济效应。而这势必推高基金的行政管理成本。根据财政部发布的“2013年全国公共财政支出决算表”,该年全国用于社会保障和就业的公共财政支出为14491亿元,其中用于“人力资源和社会保障管理事务”和“民政管理事务”的开支分别为538亿元和492亿元,两者合计1031亿元,相当于社会保障和就业的公共财政总支出的7%。此外,据《中国财政年鉴》,2012年,中国城镇职工基本养老保险基金支出13948.3 亿元,其中用于养老金发放的资金为13458.4 亿元,余下的差额490亿元应为基金运行的行政管理费用,相当于总支出的3.5%。无论如何,中国的城镇职工基本养老保险的行政管理成本当不低于养老金总支出的4%。而目前美国的社会保障退休基金(OASDI)的行政成本仅为其总支出的0.7%,其中的老年人和幸存者保险基金和残疾人保险基金的行政管理成本分别为0.4%和2%。中国的城镇职工基本养老保险的行政管理成本,至少是美国同类可比的老年人和幸存者保险基金的十倍。

中央政府责无旁贷

全国人大常委会委员郑功成近日指出,“我国基本养老保险制度还停留在地区分割的传统格局下,各个地区的缴费费率高低不一,各个地区的缴费基数口径五花八门,这破坏了养老保险筹资机制、缴费义务应当公平的底线,同时还影响了劳动力在全国范围内的自由流动。”

除了郑功成指出的这些问题外,本文所列举的事实还表明这一制度因为地区分割而成为一个不可持续且成本昂贵的体制。问题的解决之道很明确:走符合国际惯例之路,由中央政府承担起全国统筹的社会保障体系。这一改革不仅是必要的,而且也是可行的。养老保险基金的收入和支出,均只涉及到现金的流入和流出,不存在服务提供的问题,完全可以由中央统一操作。中国可以效仿美国由国内税收服务局(IRS)来征收社保税的做法,由国税局统一征收社保金。在中央层面成立全国社会保险基金,统一管理并运行(如投资)社保基金。

在公共财政上,目前,中央政府主要是通过向地方政府提供巨额社会保障转移支付来履行它的融资职责的。2013年,中央向地方提供的一般性转移支付中,有4316.34亿元用于基本养老金和低保等事业,有1660.04亿元用于新型农村合作医疗等事业,另有1614.63亿元专项转移支付用于社会保障和就业。三项合计7591亿元。同年,全国地方政府的社会保障和就业财政支出总额为13849.72亿元,其中,财政对社会保险基金的补助为4314.37亿元。另外,城市和农村居民最低生活保障支出1619.38亿元。换言之,目前全国地方的社保和就业支出资金中,来自中央的转移支付占55%。而在社会保险基金和城乡居民低保补助支出上,用于这些部门的中央转移支付甚至超过了地方在这些部门的总支出,超出了28%(7591亿元/5933.75亿元=127.92%)。这意味着中央政府给予地方政府的社会保障和低保转移支付补助的一部分被后者挪作他用了。

这些事实表明,在公共财政上,由中央政府承担全国统筹的社会保障基金的运作责任是具备高度可行性的,只不过是把它现在通过转移支付来运作的模式改变为自己操作。

总之,中国社会保障的基金收支全国统筹、中央政府运作势在必行。这个改革,越早进行越好,从技术和财务管理上看都不难实施,关键是要中央做出政治决断。一旦中央承担了社会保障基金运作的责任,则中央财政支出占全国财政支出的比重,将升至25-30%这一在国际上比较正常的水平。

(注:本文的中国相关数据来自于《中国统计年鉴2014》,《中国财政年鉴2013》和财政部网站“财政数据”专栏。美国相关数据来自美国社会保障局。本文仅代表作者个人观点,本文责编 霍默静 mojing.huo@ftchinese.com


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