“五险三金”整合的政策逻辑

（2012.4——2019.7）

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

开头语：社保降费是历史机遇，也是现实考验。我国8个缴费型社会保障制度，已到了不得不作出重大调整与改变的时候！

众所周知，我国缴费型社会保障制度大体有8个，人们俗称“五险三金”，其中，“五险”是指社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，它们属于第一支柱，既是基本保障，也是底线保障；“三金”包括住房公积金、企业年金、职业年金，它们属于第二支柱，是补充保障，是基本保障之外的附加保障。这八个制度的总缴费，构成了用人单位与个人的社会保障总负担。

一直以来，“五险三金”叠加的、畸高的名义总缴费率，不仅吓坏了不少民营企业和中小企业，同时也加大了守法经营企业的劳工成本和心理负担。依法完全缴费吧，企业确实吃不消；完全不缴费吧，于法于理又说不过去，于是不少中小企业“自我降费”：不缴费或是少缴费。这是制度扩面的尴尬，也是企业守法的纠结。

为了简化社保缴费制度，并有效降低企业缴费负担，我在国内首提“五险三金”整合的政策建议，将“五险三金”整合为“三险一金”，将8个制度整合为4个制度，不过，这一政策主张的提出，也经历了一个不断完善的思考过程。

在2015年前，我国缴费型社会保障制度只有“五险两金”，职业年金尚未推出。在这一阶段，我的注意力主要放在“两金”整合上，但“五险”整合尚未形成完整思路。

因为研究美国证券市场的特殊原因，2002年我开始系统研究美国社会保障制度及养老金问题，近20年来我和我的研究生一直坚守这一研究方向，对美国社会保障及私人养老金的研究有了更深入的理解和感悟。其中，最深的感悟有两个：第一，美国资本市场与私人养老金有着千丝万缕的联系，二者相互依存、不可分割；第二，美国政府十分重视社会保障资源的制度整合（Integration），并将税收递延的优惠政策精确运用到极致。

为此，我在国内提出了“用养老金思想改造中国股市”的政策主张，同时我也逐渐形成了对我国社会保障资源进行制度“整合”的系列思考，并最终提出了将“五险三金”整合为“三险一金”的政策主张。

2012年4月，我在北京参加一次有关住房公积金制度改革的专家咨询会，会上有专家明确主张废除住房公积金制度，理由是它已完成了“房改”赋予的历史使命，应该退出历史舞台。而我则主张保留住房公积金这一珍贵的“制度遗产”并加以改造，让它重新焕发青春活力。在会上我提出了我的看法：住房公积金制度经过十年房地产大开发，它已具备强大的群众基础和社会知名度，而且这一制度的覆盖面、普及性非常好，废除它十分可惜。相比之下，与它同时诞生的企业年金却徒有虚名、形同虚设、发展严重滞后，几乎没有多少人知道它，更没有多少人拥有它，但企业年金与住房公积金同属第二支柱的补充保障制度，完全可以将二者合并。因为住房公积金原本拥有住房保障与补充养老双重功能，只是法律没有解释：为什么住房公积金账户结余只能退休才能提空？事实上，在国外，自有产权房也是具有补充养老功能的，它可以通过出租、卖掉或是反向抵押来达到“以房养老”的目的。

此次会议结束后，我又反复思考了住房公积金与企业年金合并的必要性和可行性，并给《中国社会保障》杂志写了一篇专稿《合并住房公积金与企业年金，高起点打造中国版401(k)》。只可惜，杂志编辑认为文章想法太大胆、太敏感，不适合刊载！

整好时隔一年后，2013年4月，我受邀在深圳参加“住房公积金制度定位”专家咨询会议，在这次会议上，我将住房公积金与企业年合并的思路作了更清晰的表述，只是在名称上做了一些调整，我建议将住房公积金与企业年金合并为“强制公积金”，简称“强积金”，并以全国各地的住房公积金中心的数百个网点作为经办和管理机构，并能充分利用其现有的训练有素的4万从业人员。这既是制度资源，也是制度财富，而不是制度包袱。

在会议上，我强调指出：“两金”同时并存，既加大企业缴费负担，又是两个两极分化的双重叠加，两金合并迫在眉睫、刻不容缓。同时，我主张应将住房公积金定位为双重功能：住房保障与补充养老。更何况美国的401(k)也提供首套房贷款支持，很显然，这也为我的“两金合并”、“功能杂交”提供了国外实践经验支撑。

事实上，在“五险三金”8个制度中，唯有企业年金是自愿实施的，而其他7个制度都是强制推行的。当企业上缴了名义费率畸高的“五险”及住房公积金后，大多不可能再自愿上缴企业年金，很显然，在“五险三金”中，唯有企业年金是制度抛弃的，也是企业可以公开抵制的。这既是制度设计的不公平、不合理，也是企业年金制度形同虚设的重要原因。

此次会议后，我又重新完善思路并撰写题为《将住房公积金与企业年金合并为强制公积金》的文章，并投稿给国务院《管理世界》杂志，3个月无音讯；之后我又投稿给国家发改委《宏观经济管理》杂志，我与编辑部负责人联系过，他说再看看，结果也没有刊载。

2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，实行机关事业单位养老金并轨，建立职业年金制度。这是一个重大消息，它标志着中国基本养老保险制度“扩面”又取得巨大进展，然而，在企业年金之外，我们又整出一个新制度“职业年金”，它与企业年金大不相同：职业年金不仅是强制的，而且缴费率也是固定的，这意味着所有机关事业单位职工退休金均由两部分构成：基本养老保险+职业年金，而大多数企业职工退休金却只有基本养老保险，因为他们没有企业年金。这又形成了新的制度不公平，机关事业单位与企业职工的养老保障制度，从原先的旧“双轨制”又走向了另一个新“双轨制”。

更何况，职业年金又将参加者区分了两类人群，并制定了两类账户管理模式：对于财政预算全额拨款的单位，职业年金单位缴费是空账，采用记账利率计息；而非财政全额拨款的单位，单位缴费则是实账积累，并可进行投资运营。这使得职业年金制度内部也呈现了“双轨制”管理模式。

如此一来，社会保障第二支柱不仅变成了“三金”并存，而且企业年金与职业年金的制度设计呈现了明显的“双轨制”，为此，我又进一步提出了“三金合并”的观点，并撰写了《建议将三金合并为强制公积金》的文章，之后我再次投稿给《中国社会保障》杂志，但一直没有结果。

这是我首次完整地提出“三金合一”的政策主张。“三金合一”的直接目的，就是简化制度、公平制度，实质性地减轻用人单位的缴费负担，并实行统一简化、全员覆盖的准强制补充保障制度，进而做实、做大、做强第二支柱补充保障制度。

2015年4月，国务院发布《机关事业单位职业年金办法》。2015年11月，国务院发布《住房公积金管理条例》（修订稿征求意见）。2016年3月两会期间，国务院统一布署全国各地“五险一金降费”工作。2016年6月，人社部先后发布《企业年金规定》（修订稿征求意见）及《职业年金基金管理暂行办法》（征求意见）。

其间我还意外地收到了国务院法制办公室打给我的电话，他们希望我关注企业年金和职业年金管理办法修订，最好能提出书面建议。我认为，这是一次难得的制度整合机会，是重大契机，为此，我撰写了书面提案《将三金合并为强制公积金的建议》，并分别提交给了国家住建部住房公积金司、人社部法规处、国务院法制办。根据邮件回复，他们都应该是收到了我的建议稿。我希望有国务院出面跨部门进行制度整合与顶层设计，这样会减少阻力！

自2016年5月1日起，国务院全面实施“社保降费”新政，我开始思考“五险三金”整合的重要性和急迫性。2016年6月9日，我在新浪博客、搜狐博客及腾讯公众微信平台上同时发表了我的文章《建议将五险三金合并为三险一金》，许多网络媒体进行了转载和讨论。这是我在国内首次提出“将五险三金整合为三险一金”的政策主张。

其实，我提出“五险三金”整合的政策主张，最初的想法很直白：借助社保降费之历史机遇，整合并简化整个社会保障制度，将8个繁琐的制度简化为4个制度，将“五险三金”整合为“三险一金”，做实做大第二支柱；同时降低劳工名义成本，减轻企业心理负担和缴费压力。事实上，欧美国家主流的社会保险大多只有三个，即基本养老保险、基本医疗保险、失业保险，他们较少单设工伤保险和生育保险。更何况，工伤保险和生育保险只是雇主缴费（雇员不用缴费），费率水平很低，而且二者均有住院支付，与医保支付紧密相关，因此，完全可以将生育保险与工伤保险这两个“小险种”并入基本医疗保险之中，这样，既可以降低行政管理成本，又可以减轻企业参保与缴费的心理负担压力。

2016年7月1日，我又在新浪博客、搜狐博客及腾讯公众微信平台上同时发表了另一篇文章《建议将“三金”合并为“强制公积金”》。

2016年11月，由社会科学文献出版社出版的《中国养老金融发展报告》（蓝皮书），首次将我撰写的“三金合一”的文章完整的收录其中，并在本书的摘要部分（序言）特别提到了“三金合一”的政策主张。

2016年12月，《金融博览（财富）杂志刊发了我的特约稿《社会保障资源的制度整合与改造——建议将“五险三金”合并为“三险一金”》。

2017年1月，国务院办公厅发布《关于印发生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案的通知》，2017年6月生育保险并入医疗保险的改革试点正式启动。由此可见，我的政策主张与国务院改革大方向是一致的。

2017年2月10日，华夏时报刊载了对我的专访文章，标题是：《两险合并后，专家建议进一步整合为“三险一金”》，我首次主张将单位职工基本养老保险总费率（28%）降至与灵活就业人员总费率（20%）保持一致，也就是要将用人单位缴费率统一降至12%。

2017年7月7日，我在搜狐、新浪等媒体发表了文章《社保降费是养老金改革的最佳时机——建议将“五险三金”整合为“三险一金”》，文章进一步阐述了将“五险”整合为“三险”，将“三金”整合为“一金”的政策依据和理由。

2017年7月8日，华夏时报刊发对我的再次专访文章，标题是：《社保降费降到没空间 “五险三金”面临制度重整》。

2018年4月28日，我在搜狐、新浪、今日头条、第一财经等媒体发表了文章《社保“五险三金”整合机不可失》，副标题：社保降费与机构改革是重大历史机遇，文章再次详细阐述了“五险三金”整合的系统工程，并首次完整论述了将职工基本养老保险用人单位缴费分步降至12%的理由和根据：第一，灵活就业人员基本养老保险总费率为20%，按照国际惯例，单位职工基本养老保险总费率也应该与之保持统一，即用人单位缴费率应降至12%，总计降低8个百分点；第二，职业年金与企业年金最高总费率均为12%，住房公积金用人单位最高缴费率也是12%，如果将“三金合一”之后的强制公积金单位缴费最低标准固定为8%，则正好等于职工基本养老保险单位缴费率下降的8个百分点，并将这8个百分点的降费转移至“三金合一”之后的强制公积金，充当单位缴费，而强制公积金职工缴费则另外按4%计入，这样，可以保证强制公积金总缴费率为12%。

2018年9月27日，第一财经日报发表了我的特约稿文章《建议企业社保缴费 降低8个百分点》。这篇采访中提到的降低8个百分点，是指职工基本养老保险单位缴费总计降低8个百分点，即从20%降至12%。

2018年第12期《中国社会保障》杂志发表了我的文章《完善养老保障体系的路径与措施》，其中完整表述了我的“三金合一”的政策主张，这是中国社会保障杂志首次刊发我的“三金合一”的文章。

2019年3月25日，国务院正式发布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》，该意见明确规定：在2019年底之前必须将全国各地的生育保险正式并入医保，将“五险”整合为“四险”。我认为，不久的将来再将工伤保险并入医保，应该是大概率事件。这样，“五险”也就变成了“三险”。

2019年政府工作报告出台新政：职工基本养老保险单位缴费将再降3个百分点，降至16%，但目前仍有广东省和浙江省将职工基本养老保险单位缴费统一为14%，而厦门市早已将单位缴费降至12%，成为全国单位缴费最低水平。由此可见，职工基本养老保险单位缴费统一降至12%，也应该是一个大概率事件。

2019年3月27日，第一财经日报发表了我的特约稿文章《社保降费倒逼“五险三金”整合》。这是我有关“五险三金”整合政策主张最完整的一次表述。我认为，社保降费倒逼“五险三金”整合，这是我国社会保障制度重新进行顶层设计的最佳历史机遇；但“五险三金”整合是一个系统工程，它需要一系列配套改革：

第一，积极主动实施社保降费，同步降低社保替代率及财政负担，还原第一支柱“保基本”或“底线保障”的制度本源。

第二，将“三金”合并为“强制公积金”，做实做大做强第二支柱补充保障制度，通过强制缴费、全员覆盖，实行低缴费、广覆盖、缩小制度福利的两极分化。

第三，鼓励金融机构大力发展第三支柱个人养老金产品，教育并引导国民养老储蓄——为养老而投资、为养老而理财，将私人养老金储备做成家庭理财的重要选项。

第四，将男女法定退休年龄统一至60岁，既可部分对冲社保降费的收支压力，又可迎合延迟退休年龄的国际大趋势，进而解决劳动力短缺以及劳工成本上涨过快的问题。我国女特种工45岁退休，女工人50岁退休，女干部55岁退休，世界罕见，而欧美国家的男女退休年龄早已统一至65岁之上。更何况，我国城乡居民男女退休年龄也已经统一到了60岁。

第五，加大国有资产划转充实社保基金的力度，缓解社保降费的短期压力，并尽快补偿社保转制成本，偿还社保参保人“视同缴费”的历史欠账。

第六，全国税务机构应尽早承担起统一征缴社保费用的法定责任，这有利于社保扩面及缴费堵漏，并可将名义缴费率做成实际缴费率，全面做实社保缴费。

第七，职工基本养老保险应尽快从省级统筹切换到全国统筹，真正实现全国统收统支，即职工基本养老保险全体参保人，没有地域和行业限制，在全国范围内统一缴费基数，统一缴费比例，统一投资管理，统一退休金计算公式，每个参保人的缴费直接上缴给中央政府，每个参保人的退休金直接由中央政府支付，地方政府不干预、不插手职工基本养老保险基金的收付，这才是真正意义上的全国统筹，这也是欧美国家的惯例性做法。

最后结论：社保必须降费，但不能一降了之；社保降费是历史机遇，但不能单兵突进，必须实施社保制度配套改革，这是一项系统工程，切不可头痛医头、脚痛医脚，更不可各自为政、分而治之。我们应将“五险三金”看作是整个社会保障体系的一个完整架构，通盘考虑，重新进行顶层设计，并作出科学决策。