环保困局：企业没激励，官员没动力，民众没能力

李华芳

太湖治理的新进展情况是在减排限排后，有几个地区依旧置若罔闻，结果导致地方官员下台，很有替死鬼的味道。当然上级部门意在杀鸡儆猴，总有人要撞在枪口上。但这些地方官员的下台，并不会从根本上促进体制发生变化。上级既要GDP，又要绿色环境的做法，在现阶段的技术条件下和路径依赖造成的社会环境下，是两个不可调和的方向。而地方官员由于向上负责制，不可能真正搞清楚地方性知识，也无法调和两者的矛盾。甚至也不能调和自身与体制的矛盾，下台就在所难免了。

环保总局为何高喊环保，并谴责企业和地方政府不作为等？或者说环保总局本身为什么不能有所作为呢？实际上，环保总局有两点考虑，第一，纵横联合，联合eNGO和公众媒体等掀起环评风暴，绿色GDP考核等，利用底层的力量，进行自身的扩权运动。第二，其自身的扩权通过环保得以实现。

从这个框架来审视环评风暴的话，就只能得出这是一场茶壶里的风暴的结论，因为底层运动基本上处于被利用的位置和角色。当然茶壶里的风暴毕竟也有点动静。从这个方面来说，也不是全然没有任何正面的意义。

实际上，一个更好的比喻是“高压锅”，在大部分情况下是压制的，只有接近一定压力的时候，才通过放气来减压维持平衡。这就好比说杀鸡儆猴，或者枪打出头鸟。尽管高压锅会增加一些出气口，但高压锅的稳定性会有更严格的保障。

2005年上半年，参与环境问题相关的群体性事件的人员中，农民是主力军，占70%以上。而发生蓝藻危机的江苏省，从对该省环保厅1995-2001年间受理的5000多起信访案件进行的分析和梳理发现，来自农村和农民的信访始终维持在信访总量的65%以上（舒泰峰、杨龙，2007，让天空与河流来选择官员——对话社会学者张玉林，《瞭望东方周刊》，2007年29期，24-26页。）。

为什么农民是环保底层动员的主力？其一，与城市相比，城市居民更有可能通过法律手段来进行环保抗争，而农民的法律意识赶不上城市，同时诉诸法律的成本也不是农户可以完全负担得起的，而农户之所以利用法律手段较少，或者说利用法律手段的成本过高将他们的挡在了法院的大门之外，一个重要的原因是利用法律需要专门的知识，而农村的教育水平远远低于城市。

其二，城市化与工业化的梯度转移导致农村污染加重，而往往环境冲突主要集中在工业化程度较高的新开发农村地区或者城乡结合部。江苏、浙江和广东三省的环境信访量一度占全国的30%以上。广东的环境信访量在1999年占全国环境信访量的13.2%。发生在浙江东阳画水镇的竹溪工业园事件，江苏无锡的太湖水危机（蓝藻危机），福建厦门的PX事件，都可以作为典型事例来看，它们都发生在经济较为发达的东部地区。

那么地方政府为什么没有动力治理污染呢？无非两点，其一官员的向上负责制，主要原因是官员由上级任命，而不是对当地负责。地方行政长官容易将地方当成获取晋升的工具，当前的官员选拔机制使之不可能产生治污的动力。当然在环保总局权力擢升的情况下，单纯的GDP考核多多少少会受到环评风暴的影响，或者是绿色GDP考核的影响。尽管绿色GDP最终没有被推行，但至少表明被污染的GDP将会越来越不容易被接受。而且如果因为环境问题，而出现群体性事件，甚至是地方民众对当地官员不满而做出过激行为，引发当地动荡，那么行政长官恐怕也难辞其咎。这目前是通过网络和其他媒体微弱的监督，以及环保型NGO的绵薄之力来体现的。

其二，如果治污要耗费大量的地方财政，治污成本很高的话，在分税制改革之后，除了个别地方政府财政宽裕，大部分政府由于机构臃肿冗员过多，加上公务员工资上涨的因素，导致在各种公用事业上的支出原本就已经捉襟见肘，更不能指望从中划出专款用于环保了。而且正好相反，出于增加财政收入的考虑，地方政府反倒更有激励去追逐GDP，而不是保护环境，并且在可见的将来，保护环境与工业化之间的冲突会一直存在。这提示各地发展环保节能型技术是具有前景的，而且此种技术的大规模普及，正好可以将GDP增长和环境保护结合在一起。

事实上，政府在环境问题上原本的定位应该是，平衡成本与收益。企业污染有成本，民众不满环境质量变差也有成本；不过企业也能带来收益，提供就业等等。同时民众如果不能就业也会带来社会成本，政府需要的是平衡其中的成本收益。污染过多必须治理，但如果民众不能提高收入或者获得就业，政府也是失职的。只是在当下，政府更偏向资本而不是民意，而权钱结合的权贵资本主义模式对中国而言恐怕也不是一个好消息。

这在事实上造成了民众与政府的对立。而且在环境突发事件发生之后，地方政府第一时间往往想到的是如何封锁消息。这种封锁消息其实是为了向上封锁消息。这更进一步造成了民众对政府的不信任。实际上信息公开天塌不下来，今年的世行报告就此遭到阉割，反映的是整个国家体系对信息公开的防范。而正如厦门PX事件折射出来的一样，如果信息部公开，民众就可能采用极端的方式来对抗政府，而政府就会陷入被动的境地。反观太湖蓝藻危机处理过程中，政府尽管面临压力，但坚持公开信息，各方面的讨论也迅速转向更具有建设性的讨论。可见信息公开在环境危机的处理上是非常重要的。同时如果信息不畅，也容易遭受外界的指责。当这种环境危机的消息如果出口转内销，无疑会使政府形象受损，从而也使政府面临更多压力。所以政府不妨开诚布公，在现有官员选拔机制不变的情形下，地方可以放开消息，摆出困境，转而邀请媒体、民众和专家共商对策，度过难关。

当然从长期看，平衡GDP与污染仍旧是任重道远。而要切实让地方政府将环保放在心上，就必须从根本上改变地方政府产生的方式，大力推进基层直选，让一地的民众自己选择他们的发展道路和模式。

另外，民众尤其是农户除了信访上访之外，其能力缺失地位弱势也需要重视。归根结底，一个地方的发展最总是一个地方民众的发展，其中最重要的是地方民众各种基本能力的拓展。在民主与法律双重缺失的环境中，环保型NGO结合志愿者模式提供了底层环保诉求的另一种表达途径。这意味着eNGO应该可以发挥更大的作用。

企业没激励，官员没动力，民众没能力。这就是当下环保的困境。