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中国石油流通体制和价格改革

(2018-03-07 16:32:23)
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董秀成

能源

财经

分类: 学术观点

中国石油流通体制和价格改革

中国石油流通体制和价格改革

 

    我今天与各位分享的内容是中国石油流通体制和价格改革,主要内容包括石油流通行业的基本判断、石油市场格局,从炼油产业到流通行业,包括对外贸易,最后再到价格改革。狭义的流通主要是国内流通,不过我们今天分享的内容是广义流通,包括炼油产业和对外贸易。目前,不管是从石油流通整体上的改革还是价格体制上的改革,关键的判断是四个没有改变:1、大型国企的主渠道地位和作用没有改变,也不可能改变;2、行政力大于市场力的格局没有改变;3、市场化改革的趋势没有改变;4、优化产业结构的政策没有改变。石油市场格局包括石油供应格局、消费格局和竞争格局。1、从供应格局上看,炼油能力相对过剩,供应主体多样化,油品替代性的形势十分严峻,石油进口渠道比较畅通,但是市场结构性的矛盾依然明显。2、从消费格局上看,目前国内经济增长速度下滑,汽油消费趋于稳定,柴油消费疲软明显,但是其他油品的消费仍有较大的空间,这也是结构性的问题之一。3、从市场竞争格局上看,多元化的市场主体格局已经基本形成,营销手段越来越趋于多元化,价格竞争十分明显,大型国企面临严峻的市场挑战,传统营销模式已经不适应竞争形势。

    市场结构性矛盾十分突出,主要包括:1、油品结构不合理。对炼油产业来说,产能相对过剩,7.5亿炼油能力已经很大了,不过炼厂开工率还比较低,达不到饱和能力,但是与此同时,炼油能力还在继续提高,而且增长趋势十分明显,每年成几千万吨的量在继续增加。产能相对过剩是结构性的矛盾,而且矛盾十分突出,虽然汽油疲软,柴油滞销,但是油品还包括其他产品,而其他产品不存在卖不动的问题,相当一部分产品还需要大量进口,所以说产能相对过剩,而不失绝对过剩。因此,石油市场核心问题是结构性的问题,下一步应当着眼于如何进行结构调整来解决这种问题。2、石油市场区域性矛盾仍然存在,有的区域油品卖不动,而有的区域油品还存在短缺现象。3、国有和民营企业矛盾突出,两者之间互相指责,例如过去几年民营企业的话语权较强,国家油品政策有些会倾向于民企,不过油品价格战到来以后,国企话语权提升,国家政策又做出了调整。国企与民企之间的矛盾这是客观存在的,在今后若干年内也不可避免。

对于国内石油流通来说,主要是指油品零售、批发和仓储。油品零售、批发和仓储的管理,过去主要体现在《原油市场管理办法》和《成品油管理市场办法》两个部门规章。而最近商务部下一步要出台新的政策,将原来的《原油市场管理办法》和《成品油管理市场办法》合并成一个新的规章《原油成品油流通管理办法》,其中最大的区别就是准入门槛降低了。它把原来认为不合理的方面废除了,比如说废除了一些限制性的措施。不合理门槛降低了的同时,也加强了监管,这就是商务部下一步要推出的新办法与原先两个办法的最大区别。也就是说,企业设立油品零售、批发和仓储企业要比原来容易了。原来创建有品批发企业必须跟供应方签署长期供货协议,而供应方主要是指中石油和中石化等国有企业,如果中石油、中石化不同意与企业签订长期协议,那么企业就难以拿到批发牌照,而现在这项规定被废除了。准则修正后大大放宽了市场准入,降低了市场准入门槛,但是同时强化了政府监管,这些都是从改革的角度来看的。从趋势来看,准入放宽,零售竞争进一步加剧,批发格局巨变,仓储设施扩张,但却是亟待需要政府监管加强等措施。这些就是国内石油流通改革的大致方向。

    对于对外贸易来说,实际上改革力度是最大的,应该说是整个石油流通改革中最大的措施。对外贸易中主要涉及到两权的问题:一个是原油进口使用权,另一个是原油进口的贸易权。当然,石油对外贸易还有配额管理问题、油品进出口管制等问题。第一个权,是原油进口使用权,目前国家发改委已经放的比较宽松,不过近期有些适当收口措施,这是因为国内油品市场秩序比较混乱,两大石油央企意见也很多,所以政府现在开始适当收口,国家发改委已经停止接受独立炼油企业原油进口使用权申请了。但是已经批准的和正在申请的加在一起大概有三十几家企业,再加上原来的二十多家非国营贸易企业,最后估计会有五十多家石油非国营贸易公司。原油非国营贸易公司与非国营贸易配额量也是非常大的,由原来最初一年进口几十万吨发展到进口几百万吨,到现在将近进口一亿吨,这个原油进口量是非常非常大的。这些是原油进口使用权的改革情况。第二个权是原油进口贸易权,主管部门是商务部,目前政府部门协调两权,只要独立炼厂拿到国家发改委核准的原油进口使用权,那么商务部就会给该炼厂核发原油非国营贸易进口牌照,说明两权是合一的,两个政府部门协调性很强。原油进口目前实行国家配额管制,商务部制定国营贸易配额和非国营贸易配额,但是非国营贸易配额在逐渐增大,下一步的重点是实行配额的动态管理,就是考虑国内石油市场供求情况,调低或提高进口配额。对于成品油的进口,国家原则上是放松或者基本上是不干预。但是对成品油出口,国家实行严格控制,控制程度可能比原油进口配额的控制还要强,就是国家严格控制成品油出口,这在油气体制改革文件中写的非常明确。所以现在企业叫苦连天,埋怨油品卖不出去,需要出口油品,但是出口成品油需要向国家申请,然而申请油品出口配额非常困难,商务部严格控制。今后,预计国家会增加一些成品油出口配额,但是配额量不会像有些企业想像的那样,想出多少就多少,这是不可能的。为什么这么考虑呢?因为国家通过原油进口配额和成品油出口配额管制手段来抑制国内炼油产能的盲目扩张。而改革趋势上看,炼油产能投资与以往会不同,原来是国家发改委或国务院来批准,将来由省政府来审批,更容易出现炼油能力盲目扩张的这种问题。未来,符合国家规划的炼油项目由省政府来核准,这种制度改革不同于以往国家发改委审核,地方政府往往更愿意批准投资项目,以带动地方经济发展。因此,国家只能通过宏观手段对原油进口和成品油出口控制来抑制炼油产能的扩张,这就是从改革意见上的一个基本思路。

    最后一个问题就是石油价格改革,价格是一个关键问题,也是油气体制改革的重点问题。石油包括原油和成品油,原油价格改革已经不敏感,从国家的角度就是放开,这是没有争议的。成品油价格放开还是有一点争议,但是争议越来越小,一种思路是经过渡后放开,另一种思路是一步到位彻底放开。我个人主张一步到位彻底放开,不需要再经过过渡环节,也就是国家发改委没有必要每十个工作日向社会公布价格,而是价格由市场来直接决定。但是从政府角度来看,必须保有一定的权力,在特殊情况下保留对石油价格的干预权,比如油价暴涨、暴跌、过低、过高的时候,国家可以根据价格法进行干预。而一般情况下,石油价格应该完全交给企业和市场,这就是石油价格改革的大趋势,十三五期间这个问题应该彻底解决,即价格放开。

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