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自贸区“负面清单”偏谨慎

上海自贸实验区已经挂牌,备受瞩目的负面清单也公布于众。与市场预期相比,上海自贸区的开放程度要小一些,特别是金融开放显得谨慎,而一些人渴望的诸如企业所得税减免、设立免税店等优惠政策也未出现,这验证了笔者此前的评论,即上海自贸区是全国的试验田,而不是上海的自留地。

商务部长高虎城在回答媒体提问时表示,建立上海自贸区有三个意义:一是通过先行先试,使试验区形成与国际经贸通行规则相互衔接的基本制度框架,成为我国进一步融入经济全球化的重要载体;二是有利于培育我国面向全球的竞争新优势,拓展经济增长的新空间,打造中国经济“升级版”;三是为全面深化改革和扩大开放探索新思路和新途径,形成可复制、可推广的经验,为下一步深化改革开放打好基础,更好地服务全国发展。

上海自贸区的制度创新意义大于经济驱动意义。高虎城部长强调的建立与国际经贸通行规则衔接的制度框架,即是表明上海自贸区在为未来中国全境与国际经贸规则接轨积累经验。这是建立上海自贸区的主要战略考虑,也是其真正价值所在。

可以说,上海自贸区设立是在国际和国内经济背景急剧变化下决策的。由于美国主导TPP和TTIP两个自贸区谈判,提高了双边经贸制度标准,使得以WTO多边体制为基础的国际贸易面临冲击,因而中国急需在被动中寻求主动。同时,中国经济改革也需要政府放松管制,而存量改革阻力较大,通过上海自贸区建立新的制度标准,可以让地方政府有充分时间做好放权的思想准备。

从改革开放的大格局看,上海自贸区具有重要历史意义。

尽管上海自贸区强调开放服务业,实行“负面清单”管理,给予境外投资者“准入前国民待遇”,但作为中国首次公布的“负面清单”,对于信息传播、批发零售、卫生文化、新闻出版、金融投资等产业仍实行了较为保守的投资管理,特别是金融投资没有突破已有的管理规定,让业内感到失望。

这份清单是中国第一次实行负面清单管理,充分反映中国对外进一步开放的谨慎心态,也表明上海自贸区的实验过程需要一步一步来,同时也需要精细管理。可以相信,随着经验积累和经济需要,负面清单是一个动态调整过程,投资管制也会逐步放松。

对于投资便利化的制度设计,让创立工商企业更为容易,备案制和取消年检,降低了企业设立和经营的制度成本,不仅有利于鼓励外商直接投资,一旦复制到区外,也会激发民间办企业自主创业的热情。

不过,虽然政府虽然强调上海自贸区与国际经贸标准相衔接,但与美国制定的TPP标准相比,上海自贸区仍有改进余地。比如TPP谈判中强调的维护劳工权益,执行国际劳工组织五大基本原则,并没有在上海自贸区中提出。从制度建设角度看,上海自贸区仍局限于经济层面,而没有扩大到与经济关系密切的社会关系改革。

还有一点值得注意的是,金融投资虽然继续限制,但金融改革却强调在资本账户开放、利率市场化等方面进行探索。如果在上海自贸区率先实行利率市场化,可能产生洼地效应,导致热钱活动频繁。如果允许境外个人资金投资A股二级市场,也会放大市场风险,对监管要求提高。不过金融界也意识到,政府提出金融改革会在“风险可控”前提下“创造条件”先行先试,这意味着没有条件就不会实验,因而金融改革在实验区内会小步推进,而区外的改革则需要提速,以避免出现“制度套利”。

另外上海自贸区金融改革没有提及汇率市场化改革,这暗示中央政府担心汇率市场化可能导致汇率出现大幅度波动,并因上海自贸区的窗口作用,导致成为资金外流的渠道。

总体来看,上海自贸区是中国对外开放的2.0版,是继加入WTO后,中国启动新一轮提升全球竞争力的制度安排,虽处于试验阶段,但意义重大,试验层级也会逐步提升。

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