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从孤立到综合:北京非法“一日游”治理模式的革新

(2013-08-08 23:51:40)
标签:

非法一日游

治理模式

王旭科

分类: 城市旅游

    博主的论文将刊载于《旅游论坛》2013年第五期上。

    一、问题的提出

    给首都北京旅游业带来严重负面影响的非法“一日游”其手段之拙劣、运作之黑暗、受骗者数量之多不需笔者深入详述了,其肇始于上世纪90年代,20多年以来北京市政府通过各种方式来进行治理,国内媒体和北京媒体先后进行过多次报道和揭露,旅游学界人士也大力呼吁进行严惩,旅游部门更是身体力行多管齐下采取措施。但非法“一日游”一直没有完全根治掉,其已成为北京市旅游管理中的一大难题,值得从学理上进行深入探讨。

    二、北京非法“一日游”治理模式的分析

    从上世纪90年代中期起,北京市政府和相关部门就意识到非法“一日游”的危害,开始着手治理,迄今为止采用三种治理模式开展过较大规模治理行动。

    (一)非法“一日游”治理的实践

    1. 旅游专线治理模式

    以1995年北京公交公司开通游1至游18路公交旅游专线为标志,定时定点发车,票价50元;2002年北京巴士旅游公司在市区建立了5个发车中心。一开始公交旅游专线吸引大量游客乘坐,年均游客最高达到120万人次。但是由于黑车以低价扰乱市场,旅游专线客源急剧萎缩,2005年有10年历史的旅游专线谢幕,标志着该治理模式的失败。

    2. 旅游集散中心治理模式

    2005年9月20 日以北京巴士股份有限公司等7家交通企业为主体成立北京旅游集散中心,组建旅行社业务部,先后开通12条“一日游”线路,希望参照上海经验通过旅游集散中心平台开展正规的规模运营来打击和消灭“黑车、黑导”,整顿散客出游市场秩序。

    但是由于受到从事非法“一日游”人员的挤压,旅游集散中心很快被盗用,经营不理想,2006年“五一”黄金周期间,北京共接待国内游客448万人,但旅游集散中心只接待游客2.5万人,仅为北京全市接待总量的0.56%[5],该治理模式没有发挥应有的作用,目前旅游集散中心呈现逐步萎缩的态势。

    3. 旅游行业治理模式

    按照旅游产品的规范要求进行治理,以出台“一日游”标准、规范“一日游”运营、增加正规信息传播为治理重点。但是非法“一日游”在一段时间内消停之后反弹,依然十分猖獗,表明该治理模式尚没有达到预期的目的。

   (二)三种治理模式的特征

    1. 治理主体

    都是孤立地依赖于一个行业部门或国有企业,第一种治理模式依赖于北京市交通部门和北京巴士股份公司;第二种治理模式依赖于北京旅游集散中心,属于国有股份制企业;第三种治理模式的主体以行业主管部门旅游局为主,这三种模式都是政府行政管理行为的表现,缺乏应有的市场治理机制。

    2. 治理手段

    第一种治理模式将非法“一日游”看作是一个旅游交通方式问题,是从来京游客旅游交通方式改变的角度来进行,开辟游1至游18路旅游专线,旨在通过正规旅游交通企业抢夺“一日游”市场。第二种模式将其看作是一个游客疏散方式问题,期望通过旅游集散中心组织合法的“一日游”产品来竞争非法经营者。第三种治理模式将其看作是旅游标准问题,认为旅游市场上缺乏明晰的、规范性的“一日游”标准,以颁布一日游标准、一日游合同以及出台行政禁令为主。贯穿三个治理模式始终的手段是多个部门联合打击“黑车黑导”、整治景点的治理运动。

    3. 治理绩效

    三种治理模式具有弱权力、软力度、低强度等特征,难以发挥全局效应,总的来看治理效果不佳,目前非法“一日游”不仅没有销声匿迹,并且有变本加厉、愈演愈烈之势,演化成北京市一个难以治愈的综合性社会经济问题。

    二、北京非法“一日游”问题的演化成因

    1. 治理主体权力小而分散是非法“一日游”存在的根本原因

    治理主体多系行业部门,前期的是交通部门,后期的是北京旅游局,尤其是旅游局位轻权小,难以对涉及多方面城市事务和多个部门的事情进行有效治理。虽然在每次联合执法治理行动中,有公安、工商、城管、交通以及区县政府等多个部门参与,但受到部门分隔、协调不利的限制,各部门的责任相互交错缠绕,权力分散,很难产生合力,又不可能长时间盯守;另外按照《行政许可法》,各部门执法有一定权限,有些事务却无权管理。这就为非法“一日游”提供了宽松的生存环境。

    2. 被治理方的变化与错综复杂的利益链是非法“一日游”存在的基础

    在治理历程中被治理方——非法“一日游”组织个人与小企业针锋相对地采取了变化策略,加快了其运作方式的伪装与转变,非法手段层出不穷,如表1所示,目前已明目张胆地打着正规旅行社与旅游集散中心揽客,被旅游行业人士称为“黑的漂白了”。同时,涉及非法“一日游”的“黑车、黑导”与黑店(购物商店、药店)、非法小景点、票提、社会旅馆之间形成了一条以低价格为诱饵、以正规旅游团为招幌、以诱骗游客为目的、以利益为纽带的错综复杂的利益链,这个利益链牵涉社会主体广泛,是滋生非法“一日游”的源头,非一般的行政措施所能够切断的,多年来的治理历程也证明了这一点。

    3. 外地游客的有限理性与一次性消费决定了非法“一日游”有机可乘

    虽然在治理行动中以北京市旅游局为代表的治理主体采取了多种方式增加了在不同地点对游客多种信息传播,以解决游客“一日游”的信息不对称问题。但是参加“一日游”的群体大多数是第一次来京的外地游客,“人生地不熟”决定了对北京旅游景点与“一日游”组织环节的陌生;加之“一日游”长城和十三陵位于远郊区,更增加了游客对旅游地感知的不确定性。并且非法“一日游”以价格低廉为诱惑,常年驻扎在进京游客必到的天安门、故宫等一带,对参加“一日游”的中下层群众具有很强的欺骗性,受骗之后由于追诉成本高,常常不了了之。

    4. 治理法律依据不足助长了非法“一日游”的嚣张气焰

    我国旅游业只有国务院颁布的有关旅行社和导游管理两个行政法规,其管理范围和法规层次难以适应“一日游”实际情况,在具体执法过程中与《行政处罚法》相冲突[1]。因而,目前执法人员经常感到无法可依,对“黑车”、“黑导”的处罚只限于轻度罚款、教育,处罚力度不够造成“黑导、黑车”违法成本低廉,违法行为有恃无恐[6]

    5. 治理行为的非常态决定了非法“一日游”陷入恶性循环之中

    虽然对非法“一日游”的治理始终没有停止过,但治理多为一阵风的运动,当面对社会大事件和强烈的公共呼吁时才有所作为,而不是将其作为一个常态问题来进行治理。典型的如奥运后“奥运会”大事件退却,视线转移,转入平常治理。因而,每次治理都是治标不治本,“头痛医头、脚痛医脚”,一松一紧为重拳治理后非法“一日游”的死灰复燃提供时机,陷入“嚣张—治理—收敛—转变—嚣张”的恶性循环之中。

     三、北京非法“一日游”治理模式的革新

    (一)综合治理模式的内涵

    综合治理模式寓意着将非法“一日游”纳入到城市综合发展的视角之中,将治理看作是城市公共服务体系建设的重要一部分,围绕城市旅游活动进行城市要素综合配置,从个别部门治理层面进入到大政府治理层面、从局部治理层面进入到全局治理层面、从突击治理层面进入到常态治理层面来进行更为深度与广度的综合治理。

    (二)综合治理模式的框架体系与运行机制

    1. 综合治理主体:单主体向多主体转变

    综合治理意味着部门真实参与,意味着治理权力必须集中。因而参照国内上海、杭州等地管理体制改革的经验,将业务关系最密切的北京交通委员会、北京市旅游委员会、北京市园林局、北京市文化局、北京市文物局等若干政府部门组合成综合性的大旅游委或协作治理机构,以加强综合管理职能,提高管理效率,减少扯皮现象发生,这是非法“一日游”得到根本整治的体制保障。

   建设北京市旅游执法总队,将涉及非法“一日游”整治的执法依据、手段、职责划归其,赋予其统辖的执法权和处罚权,全市统一指导执法,打破部门和行政区执法的樊篱。在“一日游”景点、重点交通枢纽设立旅游警察,专职负责保护游客消费权益,及时处理游客投诉,避免事后事实不清、处理程序繁琐等问题的发生,为治理投诉提供保障。

   加强市区与郊县区景点的协作治理,实施利益共享机制,市政府统筹安排,各旅游集散中心、公交集团与郊县的八达岭、十三陵等景点合作,加大“一日游”班车开行频次,从门票中提成,用景点利益补贴交通运输的损失。

   2. 旅游产品供给:增加正规“一日游”产品供给的管制

   目前正规旅行社经营“一日游”的利润率薄,按照正当方式操作,难以与非法“一日游”组织者竞争,所以旅行社大都放弃这块市场,造成市场秩序更加混乱。从管制经济学角度说,政府对经济体的管制在于构建有序的竞争秩序为目的,以形成充分的市场竞争态势。除了给予从事“一日游”旅行社一定的降低税收等政策支持以引导其经营散客业务之外,要大力扶持成立专营“一日游”的本地旅行社,降低市场准入条件,培育更多市场主体,逐步将市场上从事“一日游”的组织纳入到正规经营渠道之中,让市场主体进行充分的竞争,开辟更多的“一日游”线路,增加产品供给。同时,对“一日游”的概念、游览时间、配套餐饮等服务品质方面进行治理,对正规旅行社进行星级评定,将旅行社等级信用与优惠政策支持结合起来,这样政府部门才能对“一日游”产品实施有效管理,逐步压缩非法经营的空间。

   3. 旅游交通组织平台:架构综合性散客旅游集散体系

   我国的城市交通建设多侧重于考虑本地居民的通勤需求,这无可厚非,因为大部分城市的交通流量是本地居民所引发的,但对于北京这样一个国际旅游城市来说,外地游客占有很大的比例。城市交通要考虑外地游客的需求,跳出仅仅服务于城市居民的窠臼。

   只有构建以旅游集散中心为核心的城市散客集散体系才能形成整体辐射带动作用[7],从游客交通组织上解决非法“一日游”问题。目前北京的旅游集散中心只有天安门和德胜门两个发车点,其布局应该向多中心格局发展形成网络化体系。目前北京五环内土地价格的飙升,想要在城区内划出专门的大片土地建设新的有一定规模的旅游集散中心难度很大。因此,我们认为要与北京公共交通规划相结合,发挥中心城区的交通区位优势和大型交通枢纽对资源的整合作用,可以在外地游客进入北京的西直门、东直门、赵公口、望京、动物园、四惠、六里桥、北京西站、北京南站等大型交通枢纽建设旅游集散中心,将公共交通枢纽转变为旅游集散体系的节点,将定线路、定时间、定站点、定班次的交通客运方式与旅游咨询、预订、游览、导游等综合性旅游服务融为一体,通往长城、十三陵的旅游车辆必须进站(旅游集散中心),要从旅游集散中心始发,经营“一日游”的旅行社车辆必须登记、挂牌,组建旅游交通组织平台,改进旅游流组织模式,发挥交通运输组织客源的刚性作用。在运作上前期政府主导,在选址、价格、税收、道路标识等部门审批与土地资源配置方面给予支持与财政补贴,后期实行企业市场化运作,通过“一日游”的规模化和相关服务业拓展经营盈利。

    4. 旅游信息服务:增加散客“一日游”的旅游信息服务

    散客,尤其是外地来京游客具有无组织和计划性差的特点,增加正规“一日游”信息供给服务,切断非法“一日游”的客源渠道,才能消除游客信息不对称现象。

在各旅游集散中心、机场、火车站及大型交通枢纽,优化与增设公益性的散客旅游咨询服务中心,架构旅游咨询服务网络,搭建有效的信息化服务平台;制作集散中心个性化网站,与国内知名的网站联手推出“一日游”预订系统;出版个性化的北京旅游地图,内容突出正规“一日游”主要景点、旅游集散中心节点、主要旅游线路和报价;增加北京公交“一卡通”景区门票功能,推行景点“一卡通”等。

   5. 旅游回扣点:定点治理与行业限制

   以购物治理为切入点,在十三陵和八达岭长城附近建设综合性旅游购物中心,将非法“一日游”重灾区昌平区的旅游购物商店全部整合进来。采取定点购物模式,净化旅游购物环境,切断非法购物的利益链。

推进社会协作治理,由市政府下令,区县政府与旅游执法大队联合取缔远郊区的非法景点、购物点和医疗点,采取特许经营与行业审批等限制性措施,并发挥社区力量,对社会旅馆进行严控,切断非法利益链条的重要一环。

    6. 治理依据:完善旅游立法与加强执法力度

    适应旅游业发展新变化,制订针对“一日游”市场的专门性旅游法规和具体实施准则,弥补执法真空,为具体执法提供有力的法律支撑;同时,促使各部门适用法律的联动与配合,以实现有效整治的目的。可让公安机关介入,将回扣现象上升到商业贿赂层面进行重点调研和取证,治之以重典,对“黑车、黑导、黑店”违法行为实施高额处罚,震慑非法“一日游”经营者。

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