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司法归司法 行政归行政

(2006-02-09 16:29:42)
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司法独立

行政区划改革

分类: 随笔评论

司法归司法 <wbr>行政归行政

网上流传的新行政区划图

 

司法归司法 行政归行政

——从50省行政区划传闻看司法独立之条件

贺卫方

 

前一段时间里,有一则消息引起了人们广泛的关注,那就是中国的行政区划改革新方案的出台。消息人士称,中国的现行省级区划数量要由现在的32个增加到50个。网络上甚至有一张重新划界后的行政区划图,虽然直辖市的版图没有变化,但是过去的省份格局却已经是面目全非了,几乎难以找到一个保持不变的省。后来有关部门出面澄清,说那只是一个学者建议方案,并非定案,但是,这个方案似乎也不是空穴来风,因为它预示着今后行政区划改革的一种合理走向,而且的确会给整个国家的治理模式带来可观的好处。

 

一个直接的效果是中央与地方之间的力量对比格局将会发生很大变化。省级单位缩小了,一方面当然意味着中央权力的扩大,处理不当,对于地方自治会带来某些负面的影响,但是,另一方面,地方作大,尾大不掉,形成某种地方主义和割据倾向,却也是古来国家治理过程中的一个需要面对的难题。尤其考虑到现行的行政区划具有相当深远的历史渊源,行政界限不仅仅是地域的界限,它也经常标志着文化的界限,同一省籍的人们有着强烈的文化认同,而不同省籍的人之间又会发生某种若隐若现的排斥。这样的地域观念对于国家权力的运行时而带来某种负面的影响。例如,著名汉学家黎安友在分析近代中国宪政梦想破灭的原因时,就指出同乡同学朋党比周的传统导致人事任免以及官员之间亲疏厚薄上的区别是其中不可忽略者。新的行政区划将有助于改变这样一种历史悠久、根深蒂固的乡土观念,从而强化公民的国家认同。

 

第二个好处是,由于省级单位缩小,省与基层社会的距离将大大缩短,由此将可以取消地级市的建制。所谓地级市本来是为了强化省与县之间的联系而设置的派出机构,原非一级独立的政府机构。但是,随着时间的推移,派出机构变成了独立机构;全国普遍设置地级市,而且党、政、人大、政协、司法以及共青团、工会、妇联等准政府体系一应俱全。这使得全国的官员数量大大增加,当然进一步加剧了百姓支撑政府系统的负担。如果推行新的改革方案,可以预料,地级市存在的价值将大大减少,顺势撤销也是完全没有问题的。农业税的取消让我们甚至可以再迈出一步,将乡镇一级政府也一并去除。这样全国就会只有中央、省和县三级政府,官员数量大规模减少势必带来国家治理模式的沧海桑田式的剧变。

 

行政区划的改革还会带来我国司法改革的一个大机遇,那就是我们可以乘此东风,设置不同于行政区划的司法区划,从而为司法独立奠定坚实的制度基础。这也是我们要重点讨论的问题。随着市场经济建设的深化以及与之相适应的社会结构的变迁,司法体系在解决社会矛盾中所发挥的作用日益增大,不过,司法基本上还不能够及时而有力地回应人民对于司法公正的急迫需求却也是一个显而易见的事实。旧有体制的一些缺陷所带来的弊端也愈发凸现出来。很明显,旧体制是奠定在一种利益一体、冲突消弭的基础之上的。尽管我们也承认“没有矛盾就没有世界”(毛泽东语),但是,更常见的表述却是“根本利益是一致的”。由于确立了最高决策层与最广大人民群众之间利益的一致性,因此,地方与中央、不同地方、诸如工农之间的需求冲突都是局部的和枝节性的,完全可以通过策略性的政策调整而解决。如此一来,设置任何正当利益之间冲突的公开平台的主张都是难以想象的。

 

就司法机构的设置而言,法院和检察院当然是设立了,但是,两者在人事和财政制度上都由地方党政以及人大控制。人们并没有设想,假如诉讼的双方当事人来自不同地方,这种司法机关隶属地方的体制会给程序正义带来怎样的难堪。案件或者由被告人所在的法院受理,或者由原告人所在的法院受理,如果案件涉及到地方的经济以及其他利益纠葛,这种难以摆脱地方权力影响的法院又如何可以保持中立和公正?近年来,市场经济建设不断深化,商品交易范围的扩大越来越要求纠纷解决所依据的规则趋于一致,因为只有这样,才能使得陌生人之间交易的安全得到保障,使得市场中的各种经济主体在法律面前人人平等。然而,司法地方化安排却完全违反了程序正义最基本的要求。一些案件,情节大致相同,应当适用的法律规范也并无二致,但是,不同法院的判决结果却大相径庭。究其原因,缺乏某种统一法律解释的机制当然是一方面,但是,更重要的是法院体制安排上的巨大缺陷。试想,司法动辄涉及财产与交易的安全,法官对于纠纷所涉及到的法律条文、重要的规则和概念的解释如果参差不齐,那么市场经济所需要的法律环境又如何可以保障呢?本次宪法修改确认了私有财产受到宪法和法律的保护,但是,如果不同地方的法官在解释法律时无法一致,那么法律本身就不统一,这样的保护岂不是很不牢靠?

 

应当说,司法机关地方化所带来的弊端近年来是愈来愈显现出来,要求司法摆脱地方权力控制的声音也愈来愈强烈。但是,建立不同于现行安排的司法区划的任何举措都是举足轻重的大事项,牵涉到整个国家治理模式的改变,单纯司法界着急上火不免俗谚所谓“剃头挑子一头热”的尴尬。因此,假如国家真正有心推出这样的行政区划改革方案,对于司法改革而言,真正是一个宝贵机遇。具体地说,在行政区划改变为50个省级单位之后,现有省级司法机关的原来管辖范围保持不变,现有的32个高级法院的安排也继续维持(甚至可以再彻底一些,将现有直辖市高级法院与邻近特定省份的高级法院合并,例如将重庆高院与四川高院合并),这样,司法区划跟行政区划就完全区隔开来了,结果必然是在人事、财政等重大问题上司法与行政的体制化的脱钩,至少在高级法院这一级,地方对司法的干预将失去依托。如果再辅之以审级制度——以三审终审制的建立为中心——的改革,则司法的地方化可望得到釜底抽薪般的解决,法制统一原则将得到更妥帖的司法保障,市场经济的发展也会得到更强有力的推动。

 

当然,行政区划改革现在八字还没一撇,上面的这些讨论多少有些像是那个老故事里说的那个沉溺于幻想的人,一个鸡蛋在手的时候就在梦想着将来蛋生鸡、鸡生蛋所带来的美好前景。不过,那个故事也许并非嘲弄梦想本身;人类的前进不正是靠梦想加努力来实现的么?

原载《中国法律人》2004年第2

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