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房改还需补上第四阶段：住房保障法制化

在春节即将来临之极，回顾难忘的2007年，对于我们掌握2008年中国房地产市场具有积极的探索意义。2007年是中国房地产业发生重大转折的一年，地根收紧、银根紧缩、税费调整、住房保障制度等一系列政策相继出台，这些宏观调控政策对2008年的房地产市场究竟产生什么样的影响，房地产市场整体走势将会如何，在新的市场形势下，企业又该如何获得生存和发展？

网易房产频道特别采访了多位地产业、相关产业的专业人士，精彩呈现2007年市场回顾及08展望。以下是中华工商时报时政部主任一线地产主编陈雪根的精彩评述：

【房产频道】：房改时曾经明确地提出过住房保障的概念，过去的住房保障体系和今天的住房保障体系在内容上发生了什么变化？为什么会发生这些变化？

【陈雪根】：中国的住房制度改革是与中国的体制改革联系在一起的，房改是经济体制改革的一个重要组成部分。目前为止，关于住房制度的文件主要有三个：一是1994年的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，二是1998年的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，三是2007年的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。

从经济改革的过程可以看出，中国的住房制度经过了三个发展阶段：一是计划经济阶段，也就是政府保障阶段，当时住房、医疗、教育等都由政府保障，计划供应；二是完全市场化阶段，这个阶段，原来的设计是，以政府保障为主，市场供应为辅，但后来政府保障部分越来越少，以至于几乎没有了，整个住房问题全都交给市场来实现了，随着房价不断上涨，结果就有相当部分的中低收入者买不起房，住房问题凸现出来，同教育、医疗等成为三大社会问题；三是"双轨制"阶段，即从完全依赖市场，转向政府保障和市场供应两个部分，但以市场为主，政府保障为辅。

让我们简单回顾一下，住房建设主要是资金和土地，先看资金，1994年房改时，当时政策规定住房建设的投资由国家和单位统包改为国家、单位和个人三者合理负担的体制。但实际上，1998年以后，随着住宅业成为新的经济增长点，住宅市场化得到迅速发展，国家投资部分就几乎没有了。不仅没有了，而且还卖地、收税、收费。单位投资部分也没有了，单位唯一的资金提供就是住房公积金，但有些效益不好的单位住房公积金还交不上来，这样本来就因为效益不好没钱买房的人，又用不上公积金，开发商又不愿做公积金贷款，所以这部分的保障也不完善，还有，当时规定新人新办法，老人老办法，也就是老人一次性补贴到位，后来工作的新人住房补贴理入工资，当时就有不少单位无法落实老人的住房补贴（最近广州好像说要解决这一部分人的问题），而在此之后，很多单位新人的工资里也根本体现不出职工买房这部分了，要是再效益不好，你让他怎么买房？这就导致了房价与可支配的购买力之间差距越来越大。住房出现很大的问题，大部分人都买不起房子了。实际上，房改十年，得到好处的只是四类人，一是公务员（他们的住房补贴和住房标准都得到了保证和落实），二是一些效益好的垄断企业员工，三是购买了原有公房的部分居民，四是买到了经济适用房的那批人。

再看土地，原来住房制度是以政府保障为主，政府怎么保障，那就是以建设经济适用房为主，建设经济适用房，政府不要出钱，但要出地，开始就有一些城市抵制经济适用房（因为要无偿划拨土地），开发商也攻击经济适用房（因为政策要求开发公司每年建房总量中，经济适用住房要占20%以上），就是有经济适用房的地方，也主要安排在城市边缘地区，后来随着地价不断上升，政府从卖地得到了甜头，就连城市边缘的土地都不愿无偿划拨用于建设经济适用房了，更别提城市区域了。建设经济适用房政府还要免收少收不少配套费用，即还要牺牲一部分收入，结果由于政府不愿履行自己的社会责任，加上经济适用房成了豪宅，都被有钱人买走了。本来需要靠政府帮助才买得起房的人，就无房可买了。

至于廉租房，政府既要出钱，又要出地，那就更是难觅踪迹了。

在这个过程中，买不起房的问题越来越成为社会问题，开始政府想通过宏观调控，解决房价问题来解决住房问题，但很快发现，不仅治不了本，连表也治不了，房价反而逆势上升，后来，才逐渐意识到，房价问题说到底是住房保障问题，是因为政府的住房保障缺失了，才导致大量中低收入者买不起房，也有人说是过度市场化了。

中国住房保障发生这些变化的根本原因就在于：住房制度是与经济体制改革，与社会发展紧密相连的，这是一个必然的过程。经过三十年经济体制改革，从过去甩包袱式改革，到今天建设和谐社会，中国不仅从改革中吸取了经验教训，而且积累了相当的财富，政府已有可能和必要回头来补政府缺的课。住房保障这才被渐渐提上日程。

值得注意的是，2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，它的重点只是解决城市低收入家庭的住房问题，解决的办法是以廉租房为主，同时，包括了经济适用房。应该说，我国社会中等收入家庭还是占多数，这样一来，很多中等收入家庭就被排除在经济适用房供应对象之外了，这就实际改变了过去以中低收入家庭为对象以经济适用房为主的住房保障制度（虽然从未落实，但制度是有的），住房保障面不是大了，而是小了。

【房产频道】：在住房保障方面，土地和资金是最大的问题，那么，这些制约住房保障的关键性因素应该如何解决？

【陈雪根】：住房保障制度的本质问题就是土地和资金问题，这都需要靠政府。

1994年文件明确规定，要"建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系"，可见住房保障是面向中低收入家庭，以经济适用房为主的。1998年文件规定，要" 建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。"实际也是延续1994年的政策，只增加了面向最低收入家庭的廉租房。为什么政策得不到实施，一是政府不愿无偿提供那么多的土地，建设经济适用房；二是这些政策本身也有一些操作上的问题。但关键在于政策处于"政府制订、政府执行和政府监管"的局面。政府本身是利益中人，怎么指望它去主动让利执行政策呢？所以要改变这样的局面，除了提高文件的可操作性，加强政策实施的力度外，还是要靠法制。国外的公共住房政策基本上都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法，但中国目前还没有一个完整的住宅法。政策只能解决一个时期的问题，政策总是要变的，靠政策不是解决住房保障的有效办法。所以，我个人认为，中国住房保障的第四个阶段应该是：法制化阶段。

我们可以看到，在有关住房这一涉及千家万户的问题上的任何改革，并未经过人大讨论通过，经过宏观调控，很多人也已意识到，建设行政部门作为行业主管部门很难摆脱行业束缚，往往成为行业利益的代言人或者被相关利益人所包围，通过人大立法，用法制的力量来约束和规范，住房保障才有可能做好，百姓才有可能真正实现"居者有其屋"。

【房产频道】："开着宝马住经济适用房"的现象说明了经济适用房的监管问题困难，有人因此主张取消或者少建经适房，而以两限房为住房保障的主体较好，您如何看呢?

【陈雪根】：建设部明确表示，两限房不属于住房保障范围。至于经济适用房，监管虽然困难，但关键还在于政府是否监管到位的问题。导致开着宝马住经济适用房现象的原因主要有两个：一是没有明确经济适用房是保障房，而把它当作特殊的商品房处理了，二是，在规划阶段，政府就没有控制住户型面积等，而这些靠规划是可以解决的；三是，在销售阶段，对购买者的资格审查不严，或者就根本没审查。目前，经济适用房已明确有限产权，户型面积已得到限制，实行内循环体制后，利用经济适用房营利等局面也在改变，它的购买资格审核也严格了，基本可以杜绝"开宝马住经济适用房"的局面。说明只要政府想管，没有管不好的事。但目前的问题是，经济适用房已不再是住房保障的主体，也不再是中低收入家庭解决住房问题的主要途径。

经济适用房和两限房的差别就在于土地供应，我们说过住房保障要靠政府出钱出地，但两限房，政府不仅要卖地，还不想放弃税费方面的利益。两限房既是市场化的商品住房，政府又要通过行政干预来控制它，我觉得有点不伦不类。它实际上是向地方政府妥协，靠行政手段把政府的住房保障责任转嫁到开发商身上，最终，会不会像经济适用房一样，因为开发商与政府的博弈，变得面目全非，能否控制住房价让绝大多数中等收入者买得起，还要看一看。

【房产频道】："夹心层"的住房问题一直是业内的热点问题。有些人认为目前的住房保障忽略了夹心层的住房问题，您怎么看？

【陈雪根】：目前的住房保障确实忽略了"夹心层"的住房问题。解决“夹心层”住房问题，买房是一个途径，但租房也是一个途径，因为他们的住房需求基本上是过渡性的。但目前租赁市场存在很多问题，也没有完善的法律来规范，租房者也面临很多问题，如户口等，最初的住房制度中有公房出租的内容，但目前住房制度中已没有这块内容。公房改革实际上是卖和租，但后来全卖了，因此就有人说，中国的自有住房率世界最高之类的话。