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《亚太再平衡2025》——保持再平衡的建议(1)

(2016-05-02 22:25:05)
标签:

亚太再平衡

南海

亚太地区

奥巴马政府

老布什

分类: 世界网文摘译
《亚太再平衡2025》(二)
保持再平衡的建议(1)

——调整美国政府内部及与盟国和伙伴的亚洲战略

《亚太再平衡2025》——保持再平衡的建议(1)

美国为强化其亚太地区的地位自奥巴马总统执政以来已经作了许多事情,但为实现和维持平衡还有更多的事要作。CSIS研究小组把其最优先的建议归纳进四大领域:
1、调整美国政府内部以及与盟国和伙伴的亚洲政策;
2、强化盟国和伙伴的实力、地位、应变能力以及协同能力;
3、维持并扩大美国军事存在;以及
4、促进创新能力和观念的发展。
为了充分实现本研究的建议,需要的资源超过总统的预算。亚太再平衡因而将要求国会尽快形成两党的长期协议,以便取得较高水平国防预算的广泛认同。为了给政策制订者对具体倡议有一个粗略印象,并在优先性与同期性方面给予帮助,倡议归纳了下面的三大开支等级之一:高——5年期间比总统的2016财政年度预算额外增加10亿美元年度开支以上;中——增加1000万美元到10亿美元额外年度开支;低——低于1000万美元额外年度开支。这些等级仅仅考虑美国财政开支,没有考虑盟国和伙伴的政治开支和预期开支。要实现这儿商讨的倡议,必须在一段时段内有足够的资金和美国政府高级领导人对再平衡的持久承诺。在本届政府剩余的执政时间里,这些建议许多是不可能被采纳的,他们不可能兑现这种资金和努力的水准。虽然如此,但这些倡议的政治和财政支出可能是有实际价值的,因此也将是有益的。
1、调整美国政府内部及与盟国和伙伴的亚洲战略
本报告作者们发现,尽管奥巴马政府就再平衡发表过一系列讲话和文件,美国政府描述再平衡战略及其相关因素的文件没有留下核心理念。在对国防部的所有领导的采访中,和对各种各样的美国中介机构、国会山,以及整个亚太地区的采访中,研究小组到处听到的全都是对再平衡战略混淆不清,并且都担心其能否实现。的确,CSIS的2014年研究报告就已经发现,用来描述再平衡的话语自2011年宣布以来实质上已经改变。执行部门必须要处理好这种混淆,然后向国会以及向世界各地的盟国和伙伴清楚地讲出一种明白而连贯的策略与论述,再下一步是强化美国政府内部以及与盟国和伙伴的战略一致性。
1.1、准备亚太战略报告
1990年代早期,乔治•赫伯特•沃克•布什(老布什)政府发布了二份《东亚战略倡议》报告,接着是克林顿政府的《东亚战略报告》(通常称之为《新年倡议》),美国把安全战略向亚太转移提上了议事日程。这些报告明确地向内部和外部的受众强调了美国地区存在的重要性,并且解释了华盛顿的战略。
目前,亚太地区亟需一份新的战略报告。尽管美国国防部发布了《2015年8月亚太海事安全战略》,但这种防御焦点和具体海事战略不能弥补政府总体一体化战略的遗漏。美国《2016国防授权法案》包含了要求总统提出一项总体战略以提高美国在该地区利益的语句。作为这份报告的一部分,美国国家安全委员会应该提出一个基本的地区战略以阻止高压政治和使用武力,以消除盟国和伙伴的疑虑,并且与整个地区的潜在竞争对手交战。考虑到要求提出和实现整体的政府办法,这个战略应该在2017年上任政府发布的第一份文件之中。
1.2、提高政府对国会的外延
奥巴马政府并没有消除国会对实行再平衡的担心,尽管他在许多领域取得了一些重大进展。国会走廊两侧的领导人都一直担心再平衡的实现,特别是在南中国海反击中国的高压政治。目前,按国家安全委员会的路线,国会关注的焦点被弄得支离破碎,且缺乏连贯性。从积极的方面看,参众两院都有一帮新的成员表露出对持续关注该地区感兴趣。
因为国会和政府的合作,美国已经在亚太倡议方面取得了明显进展,比如在建立和公告《东南亚海上安全倡议》的案例。政府应该向两党的领导人要求,确保对重要亚太行动所必须的支持。相应地,国会应该在每个议事厅建立一个“亚太观察小组”。这些小组应该就亚太问题为美国官员当好参谋并提出建议,而且监视进展并把重大事件报告给国会。观察小组是形成制度性焦点和连贯性的一种成熟方法,在充分代表两党时是最成功的,并且传统上用来监督混成集团军,抑制磋商扯皮。
最后,国防部长应该在2016年2月左右建立向总统候选人及其高级顾问作简报的一种机制,通报关键的亚洲情报进展和政策举措,以提升在向下届政府过渡期间保持再平衡势头的前景。
1.3、确保策略与资源协调一致
当美国寻求亚太再平衡时,美国国防部必须确保战略与资源协调一致。因为在既定战略目标之间曾经出现过差距,策略与资源协调一致是必须的,同时包括欧洲和中东方面的新需求,以及资源的可用性。2015年预算案避免了近期的危机,但没有避免长期的战略与资源错配。
因此,在为下一次战略评估作准备时,国防部应该提出一套能够提供给下一届政府的分类战略选择。这些战略选择应该提供有解说的折衷范围,包括各种后果、途径、以及方法手段的组合,并且应该明白地考虑不同资源水准情况,这些选项应该考虑为折衷方案及效果作计划以便为新举措留出空间。
在进行战略评估时,美国国防部应该利用《四年防务评估》修改后的法律规定,让高层领导人把检查资源作为他们评估过程的一部分。同时,国会现在应该开始制定国防改革方案,他们可能把有限的资金从低优先级的项目调整到高优先级项目,特别是把日常管理费调整到作战部队。这些动作显然也为下届政府设置了底线,以在将来评估中没有采用不切实际的假设的情况下,评估政府会在其它优先级之间如何实现再平衡。如果策略与资源间差距太大,政府肯定能争取到达成其渴求结果的额外资源。
1.4、更好地协调美国与盟国和伙伴的策略
华盛顿的领导人经常讨论必须共同努力对付共同的挑战,但外国的首脑们也常常觉得受美国决策的冷落。在与外国高官们交谈期间,CSIS的学者们始终遇到关注长远的美国战略选择,以及基于那些决定的结论,尤其是关于中国方面的。
为了解决这些关切,美国政府各级官员应该就应对中国的各种综合假设、评估、以及政策,再次鼓励努力盟国和伙伴中的相关官员。起初时候,美国官员应该与盟国和伙伴一起研究“灰色地带”冲突中的威胁和逐步升级的动态,并且共同提出一体化的总体政策以对付高压行为。美国太平洋司令部司令应该加强努力为其责任区域(AOR)争取更多的资源,优先考虑那些与美国安全利益最密切的盟友和伙伴的军事力量。此外,美国应该在关键盟国和伙伴中建立一个联络小组,在更定期地讨论中国政策。
1.5、扩大与中国的信任建设和危机管理
CSIS小组观察到华盛顿与北京之间的紧张关系一直在增强,很大程度上归因于中国日益强硬的海上争端高压行为和破坏性网络活动。建设性的中美关系对地区安全和繁荣是重要的,但不能由美国利益或盟国和伙伴来买单。华盛顿和北京的领导人已经采取了一些措施来缓解这个死结,最近的空对空安全、危机沟通及网络安全协议就是明证。虽然如此,现有协议的完全执行与努力打造另外的危机管理机制仍然是必须的。
潜在的倡议可能包括深化美中对话(比如“亚太安全对话”)以涵盖更直接地讨论地区政策和各种难题,诸如北朝鲜、南中国海、以及太空问题。此外,美国可能鼓励中国接受与美国的盟国与伙伴的双边信任建设措施,比如与日本和菲律宾。为了避免可能的海上冲突,华盛顿与北京应该根据他们的临时协议来继续修编沿海巡逻舰艇《海上意外相遇规则》。危机管理机制在政治层面也是必要的,以确保出现的那些危机不被误判而逐步升级。信任建设措施可能有助于建立信任,但是,如果中国的高压政策继续快速升温,美国领导人也许不得不在遵守国际法和规则的情况下采取某些军事对策,比如参与环太平洋联合军演(RIMPAC)。
(待续)
前一段:《亚太再平衡2025》(概述)——美国战略与国际研究中心

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