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李长明律师
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最高法判例:收回国有土地使用权,对当事人事先投入损失应当予以公平合理补偿

(2019-12-26 09:18:37)

李长明,北京资深律师,专业代理行政诉讼案件,手机13910101478。

裁 判 要 旨

行政机关因公共利益需要,改变土地利用规划,收回当事人已竞得的国有土地使用权的,对当事人事先投入损失应当予以公平合理的补偿。行政机关为减少当事人损失,增加其利益的,应当从损失中予以扣减。生效判决中的计算错误,应当依法予以补正,不宜再审改判。

延伸阅读:【最高法裁判】行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的,如何“给予适当补偿”——苏州阳澄湖华庆房地产公司案

裁 判 文 书

案例:(2015)行监字第352

大连经济技术开发区五洲房地产开发有限公司(以下简称五洲公司)诉辽宁省清原满族自治县人民政府(以下简称清原县政府)、清原满族自治县国土资源局(以下简称清原县国土局)、清原满族自治县城乡建设管理局(以下简清原县城建局)行政补偿一案,抚顺市中级人民法院于20141016日作出(2014)抚中行初字第12号行政判决,责令三被告共同补偿五洲公司4766268.80元,驳回五洲公司的其它诉讼请求。原、被告均不服上诉,辽宁省高级人民法院于2015212日作出(2014)辽行终字第7号行政判决,驳回上诉,维持原判决。双方向最高人民法院申请再审。

案件基本事实:2002927日,清原县国土局举行土地竞标出让会,竞标地块为清原县客运站北扩项目,该建设地块位于原客运站北侧,柴河路南侧,白云西街西侧,铁路4号楼东侧,占地面积15906.37平方米,总建筑面积为12570.35平方米,容积率0.79,建筑密度为26.3平方米,五洲公司中标。当日,清原县国土局与五洲公司签订《国有土地使用权出让合同》,清原县城建局给五洲公司颁发建设用地规划许可证、建设项目选址意见书和拆许字(2002)第8号《房屋拆迁许可证》,拆迁期限2002930日至20021230日。后因规划修改,需从五洲公司中标的土地中划出1.1万余平方米给客运公司建停车场。20031023日,清原县国土局与五洲公司重新签订国有土地转让合同,出让土地面积为4415平方米。为弥补五洲公司损失,清原县城建局对客运站北扩项目规划作出修改,五洲公司实际建设面积比原规划面积增加1873.08平方米。20121010日五洲公司向清原县政府邮寄申请补偿的相关材料,清原县政府一直未予答复,五洲公司遂提起本案诉讼,请求判令被告补偿垫付的拆迁成本2058万元,补偿原告可得利益损失1319万元。一审理中,经清原县政府申请,抚顺市中级人民法院委托辽宁中华信会计师事务所有限公司对五洲公司在清原县客运站北扩项目实施过程中与拆迁有关的财务账目进行审计,审计结果为:五洲公司已入帐、未入帐的拆迁安置费及延期补偿费共计11447780.63元。另查,根据被告提供的原满族自治县价格认证中心对五洲公司多建设的房产价值及销售利润的鉴定结论,其销售利润为1870.74元/平方米。

一审判决认为,根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可,由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。本案中,由于客运公司停车场站建设的需要,被告对客运站北扩项目规划作出调整,并不违反法律规定。但在其调整规划收回土地前,五洲公司已对受让土地上的房屋进行了拆迁补偿,支付了拆迁补偿费用,被告对于收回土地范围内五洲公司所支付的拆迁费用应当予以补偿。由于各方当事人均没有证据证明在被告收回的土地上实际发生的拆迁费用,应当按收回土地占原出让土地面积的比例核算收回土地上的拆迁费用。五洲公司支付的总拆迁费用为11447780.63元,五洲公司中标时取得的土地面积为15906.37平方米,调整规划后五洲公司受让的土地面积为4415平方米,据此被告应承担收回土地上五洲公司所支付的相应拆迁费用为8270314.53元。考虑到项目成本增加,被告调整规划增建设面积,五洲公司因此而获取的3504045.70元利益应当予以冲减。依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《最高人民法院关于执行<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第(四)项、第五十六条第(四)项之规定,判决三被告共同补偿五洲公司4766268.80元;驳回五洲公司其它诉诉请求。

二审判决认为,根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定,行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可,由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。本案中,因客运公司停车场站建设需要,清原县政府及相关部门对客运站北扩项目规划作出调整,由于调整规划收回土地前,五洲公司已对受让土地上的房屋进行了拆迁补偿,支付了拆迁补偿费用,清原县政府等对于收回土地范围内五洲公司所支付的拆迁费用应当予以补偿。原审法院按照收回土地的面积与中标土地面积的比例计算拆迁补偿费并无不当。据此,清原县政府等应承担收回的1.1万余平方米土地的拆迁补偿费用为8270314.53元。清原县政府等在收回五洲公司受让的1.1万余平方米土地时,考虑到其开发项目成本增加等因素对规划进行了调整,增加了规划建设面积,五洲公司从中获得了相应的利益,得到了一部分补偿,该部分补偿应当在清原县政府等应承担的拆迁补偿费中扣除。原审判决清原县政府等给付五洲公司因收回土地原告多支付的拆迁补偿费4766268.808270314.53-3504045.70)元并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

清原县政府、县国土局、县城建局申请再审称:1、对于拆迁费按再审申请人收回的土地占原出让土地面积比例计算,是不客观、不公正的。2、一、二审判决遗漏重要事实。再审申请人的规划调整后,五洲公司从实际增加的建设面积中,获得的销售利润远远超过再审申请人收回的土地所应承担的拆迁费用。3、原审不应将经过人民法院判决由五洲公司自行承担的延期补助费计入拆迁费总额。请求: 撤销一、二审行政判决;依法驳回五洲公司的诉讼请求。

五洲公司申请再审称:1、一、二审判决不支持关于利息的诉讼请求,属适用法律错误。2、原审判决不支持必然可得利益的诉讼请求,属适用法律错误。请求:撤销一审判决第二判项,改判支持五洲公司关于利息和必然可得利益的诉讼请求。

最高人民法院经审查认为,五洲公司通过竞买方式依法取得清原满族自治县客运站北扩项目15906.37平方米土地开发建设使用的权利,并根据约定负责对规划范围内的各类房屋住户进行拆迁安置,一切拆迁费用由五洲公司承担。五洲公司完成了相关拆迁补偿安置工作,清原县政府及其职能部门因公共利益需要,决定改变原规划,从五洲公司中标的土地中划出11491.37平方米,无偿划拨给客运公司作为建设停车场用地。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定,清原县政府、县国土局、县城建局因改变土地利用规划、收回部分土地给五洲公司造成的财产损失,依法应当给予行政补偿,具体补偿数额应当以改变规划收回土地给五洲公司造成的实际损失为准确定。一、二审判决以收回土地面积占原规划用地总面积的比例确定清原县政府及其职能部门应当承担的拆迁安置费用,同时减去为五洲公司调整规划增加项目建设面积而获得的收益,最终计算出清原县政府、县国土局、县城建局应当承担的行政补偿数额,该行政补偿数额计算方式依法有据,科学合理,本院予以支持。双方申请再审的理由均不能成立。

一、关于以收回土地面积占原规划面积比例计算补偿数额问题。

五洲公司通过竞买获得15906.37平方米用地规划许可后,根据约定对15906.37平方米规划范围内的房屋、构筑物等地上附着物实施拆迁,支付安置补偿费用。经辽宁省中华信会计事务所有限公司专项审计,截止2012630日五洲公司共发生与拆迁项目相关的已入账的拆迁补偿费、未入账的拆迁补偿费、拆迁安置费及延迟补偿费金额合计11447780.63元。2003年基于清原满族自治县客运公司扩建停车场项目的需要,收回五洲公司11491.37平方米土地使用权,五洲公司剩余用地面积为4415平方米。作为拆迁人的五洲公司,应当对其用地范围内的拆迁安置补偿费用承担支付义务,对于用地范围之外的其他被收回土地上所支付的拆迁安置补偿费用应当由政府承担,予以行政补偿。但是,由于拆迁安置补偿是在原批准规划用地15906.37平方米内整体进行的,专项审计未能将调整规划后留给五洲公司继续开发建设的4415平方米土地范围内的拆迁费用单独从全部安置补偿费用中分离出来。在此情形下,一、二审判决以规划调整后政府收回土地的面积占原规划用地总面积的比例,计算政府应当分担的拆迁安置补偿费数额,计算方法公平合理,并不存在清原县政府、县国土局、县城建局主张的不客观、不公正问题。根据上述计算方法,可以列出清原县政府、县国土局、县城建局因收回土地所应承担的拆迁补偿费的计算公式:拆迁安置补偿费用总支出除以总的拆迁安置补偿面积,得出每一平方米的平均拆迁安置补偿费用,然后再乘以收回土地的总面积,最终得出清原县政府、县国土局、县城建局应当承担的拆迁安置补偿费用。具体算式是:(11447780.63元÷15906.37)×(15906.374415=8270314.53元。

二、关于规划调整增加的建筑面积的计算问题。

为公共利益需要,清原县政府收回五洲公司通过竞买获得的部分土地,造成五洲公司财产损失。为此,清原县政府及其职能部门调整规划,增加了由五洲公司继续保留开发的12号楼的建设面积,部分弥补了五洲公司根据约定实施房屋拆迁所多支出的费用。因此,对于这一部分获益,应当从清原县政府、县国土局、县城建局应承担的安置补偿费中减除。根据2002年的最初规划,五洲公司获得规划用地范围内1234号楼开发建设的权利,其中,1号楼4025.43平方米、2号楼5423.74平方米、3号楼1230.18平方米、4号楼1891平方米,规划建设总面积是12570.35平方米。规划调整后,20031号楼建设面积增加至4125平方米。20082号楼建设面积增加至8527平方米。3号楼原有建设面积1230.18平方米因规划调整被取消,不再建设。4号楼原有建设面积1891平方米未改变,但经协商转让给清原县交通局开发建设,五洲公司从转让中已经获得相应的补偿。也就是说,经2003年和2008年两次规划调整后,五洲公司建设面积由原先的12570.35平方米,增加至14543平方米,增加建筑设面积1972.65平方米。根据原审查明的事实,每一平方米的单位销售利润为1870.74元,五洲公司因增加建设面积所获得的补偿应当是3690315.26元,减去该部分受益所得,清原县政府、县国土局、县城建局实际应当承担拆迁安置补偿费数额是4579999.27元。清原县政府、县国土局、县城建局主张,应当以实际建设总面积15236.65平方米作为计算五洲公司增加建设面积的基数,不应当以规划调整后批准的14543平方米作为基数。本院认为,上述理由不能成立。如果存在五洲公司突破规划调整批准的建设面积,擅自扩建行为,该行为属于违法建设行为,不属于五洲公司因规划调整经批准获取的合法权益。一、二审判决未将该部分建筑面积获利纳入应扣除的五洲公司因规划调整而获得的利益范畴,符合案件事实,依法有据,本院予以支持。应当指出的是,一、二审判决因笔误,错将对五洲公司增加的建设面积14543平方米表述为14443.43平方米,进而将因增加建设面积获得的补偿误写为3504045.70,元,最终导致判决结果本应由清原县政府、县国土局、县城建局向五洲公司支付行政补偿款4579999.27元,却错误表述为4766268.80元。对此,本院予以纠正,并责令辽宁省高级人民法院裁定补正。

三、关于延期补偿金是否应当计入拆迁费用总额问题。

辽宁省中华信会计事务所有限公司出具的辽中会审(2013605号《专项审计报告》表述,总计11447780.63元的拆迁安置补偿费中包含了延期补偿金335753.33元。这部分延期补偿金系根据抚顺市中级人民法院、五洲公司提供的拆迁协议书及清原满族自治县人民法院的判决书,以楼房完工应配户截止日(20101231日)进行计算得出的结论,并未包括该日期之后的延期补偿金。本院认为,由于规划调整2008年方才完成,《专项审计报告》以楼房完工应配户截止日作为计算延期补偿金的最终日期,具有一定的合理性,一、二审判决采信《专项审计报告》结论并无不当。清原县政府、县国土局、县城建局主张该部分延期补偿金不应计入拆迁安置补偿费用总金额,理由不能成立。

四、关于拆迁费利息是否应当计入拆迁费用总额问题。

辽宁省中华信会计事务所有限公司出具的辽中会审(2013605号《专项审计报告》表述:“截止2012630日,大连五洲公司共发生与拆迁项目相关的已入账的拆迁补偿费、未入账的拆迁补偿费、拆迁安置补偿费金额合计11447780.63元,截止2008930日(拆迁工作截止日期)大连五洲公司共发生管理费用、应计利息金额合计4217154.52元。” 《专项审计报告》并未将拆迁费利息计入拆迁安置补偿费用总额之中,且在关于利息支出的审计说明中亦明确:“本次审计中关于拆迁应计利息金额的计算,我们是以2002101-2008930日拆迁起止期间内大连五洲公司已经实际支付的拆迁补偿费4160233.70元、未入账但实际支付的拆迁补偿费169152.00元,未入账但已实际支出的拆迁安置补偿费1473744.00元,合计金额5802864.70元为本金,以中国人民银行同期贷款利率及所支付资金占用期间计算的应计利息金额。经计算,应计利息金额为1649291.16元”。根据《专项审计报告》的上述表述,本案所谓应计利息并非实际发生的拆迁安置补偿费用,《专项审计报告》未将该部分金额直接列入拆迁安置补偿费用总额,符合案件事实。一、二审判决采信《专项审计报告》结论并无不当。五洲公司提出应将该部分利息计入拆迁安置补偿费用总额的主张,本院不予支持。

五、关于34号楼原建设面积是否经批准增加问题。

五洲公司主张,在清原县政府决定收回11491.37平方米土地使用权之前,因产权不清问题,清原县政府曾进行过规划调整,根据五洲公司提交的0325号建设选址意见书和抚顺市发展计划投资处核发的049号临时计划通知书等证据,3号楼规划建设面积已经调整为7030平方米,4号楼建设面积调整为7300平方米,原审判决认为“不宜认定为规划变更”,不支持五洲公司的必然可得利益,属于适用法律错误。本院认为,调整规划应当按照我国规划法等相关法律、法规和规章的规定,遵循法定程序,报请规划部门进行审核批准,未经规划部门审查批准,不能认定规划变更的事实。本案中,五洲公司并未取得规划部门出具的同意调整34号楼规划建设面积的批准文件,五洲公司所举证据仅仅是反映了其自身、相关部门及领导拟调整规划的主观意愿,并未履行规划调整的相关法定审批手续,不足以证明34号楼规划调整的事实。对于五洲公司的该项申请再审理由,本院不予支持。

综上,清原县政府、县国土局、县城建局及五洲公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。一、二审判决的笔误应予纠正,一审判决结果第一项应更正为“清原县政府、县国土局、县城建局共同向五洲公司支付行政补偿款4579999.27元”。对原审判决计算错误,辽宁省高级人民法院应当适用《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第(七)项之规定,出具书面裁定书予以补正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:驳回清原满族自治县人民政府、清原满族自治县国土资源局、清原满族自治县城乡建设管理局和大连经济技术开发区五洲房地产开发有限公司的再审申请

 

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