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李长明律师
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典型案例:行政机关不能因房地产市场行情发生变化不履行已签订的土地出让协议

(2019-09-22 09:06:32)

李长明,北京资深律师,专业代理行政诉讼案件,手机13910101478。

裁判要点

诚实信用法律原则是现代法治社会的基本原则。行政协议需要行政机关和行政相对人秉承诚实信用的原则切实履行协议义务,尤其是行政机关一方应当作为诚信履则的典范,发挥示范效应,保证行政协议的有效履行。本案中,在协议内容对出让价格有明确约定的情况下,应当以协议为准。房地产行情变化属于正常的市场风险,不属于司法解释规定的可以变更或解除合同的法定情形,故行政机关关于因房地产行情发生巨大变化要求按照现行评估价格重新确定涉案土地出让价格的主张没有法律依据。——该裁判文书获得第六届全国行政审判优秀业务成果评选(裁判文书类成果)一等奖

裁判文书

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

 (2017)豫行终2263

上诉人(一审原告)焦作中弘卓越置业有限公司。住所地:河南省焦作市东环路北段松鹤园社区。

上诉人(一审被告)焦作市国土资源局。住所地:河南省焦作市山阳区焦东路3188号。

焦作中弘卓越置业有限公司、焦作市国土资源局因焦作中弘卓越置业有限公司诉焦作市国土资源局未按照约定履行国有土地出让协议一案,不服焦作市中级人民法院(2017)豫08行初6号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人焦作中弘卓越置业有限公司(以下简称中弘公司)的委托代理人赵某某、李某,上诉人焦作市国土资源局(以下简称焦作市国土局)的委托代理人陈某、李某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

焦作市中级人民法院一审查明:2009914日,焦作市国土局委托焦作市地产交易中心发布《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》(以下简称《出让须知》),以挂牌方式出让宗地编号为JGT2009-21号的国有建设用地使用权。20091126日,焦作市国土局与中弘公司签订豫(焦)出让(2009)第0041号《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》),将JGT2009-21号宗地的国有建设用地使用权出让给中弘公司,出让单价为每平方米1425.70元。2010512日,焦作市国土局与中弘公司签订豫焦出让(2009)第0041号《国有建设用地使用权出让合同》补充协议(以下简称《补充协议》),双方就JGT2009-21号宗地的出让金缴纳方式、金额及土地使用权登记等问题达成相关补充协议。2010728日,焦作市国土局以焦国土资〔2010137号文件的形式向焦作市人民政府请示,请求将山阳路东侧、JGT2009-21号地西侧的17.29亩国有建设用地按JGT2009-21号地的成交价出让给中弘公司并得到了焦作市人民政府的批准。20121213日,中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地地块一的土地出让金并于20121221日取得了焦国用(2012)第04447号国有土地使用证。2013830日,中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地地块二的土地出让金并于2013115日取得了焦国用(2013)第05552号国有土地使用证。在JGT2009-21号宗地南侧及东南侧,有两块139号土地证项下未处置的土地,分别为:南侧地块一13854平方米、东南侧地块二12255平方米,20131113日焦作市人民政府作出焦政土〔2013249号文件将上述地块纳入政府土地储备库。2013731,焦作市人民政府作出焦政土〔2013251号文件将JGT2009-21号地北侧边角地纳入政府土地储备库。201671日和819日,中弘公司分别向焦作市人民政府和焦作市国土资源局主张JGT2009-21号地北侧边角地的出让事项和JGT2009-21号宗地地块一、地块二出让金的利息问题,在未获答复的情况下,201715日,中弘公司提起本案诉讼。

焦作市中级人民法院一审认为:本案的争议焦点有两个:一是焦作市国土局是否应当将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以及139号土地证项下剩余土地出让给中弘公司,出让价格如何确定?二是中弘公司提出的赔偿请求能否成立?

一、关于JGT2009-21号宗地北侧的边角地以及139号土地证项下剩余土地的出让问题。12009914日的《出让须知》中第十部分注意事项及要求(十一)项明确规定:“JGT2009-21号宗地是由焦作市建设投资(控股)有限公司焦国用(2008)第139号土地证项下的部分土地和焦作市群英水泥厂土地组成。周边边角地以及焦作市建设投资(控股)有限公司焦国用(2008)第139号土地证项下剩余土地,由山阳区政府做好拆除、安置及征收补偿工作。竞得人需按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补交出让金,焦作市国土资源局在土地征收、收购及拆迁、安置、补偿到位后,为竞得人办理供地手续,竞得人进行开发建设。”从该项表述来看,能够看出作为JGT2009-21号宗地的出让方,焦作市国土局承诺该宗地的竞得人可以按照挂牌出让的成交价受让JGT2009-21号宗地周边边角地以及139号土地证项下剩余的土地。作为JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让文件之一,《出让须知》应当是该宗地出让合同的组成部分,对此焦作市国土局在其答辩中也予以认可。焦作市中级人民法院认为,既然作为合同的组成部分,各方当事人就应当按照约定全面履行自己的义务。并且2010728日,焦作市国土局以焦国土资〔2010137号文件的形式向焦作市人民政府请示,请求将山阳路东侧、JGT2009-21号地西侧的17.29亩国有建设用地按JGT2009-21号地的成交价出让给中弘公司并得到了焦作市人民政府的批准。由此可见,焦作市国土局也以自己的行为实际履行了《出让须知》所确定的内容。因此,中弘公司作为JGT2009-21号宗地的竞得人,享有按照2009JGT2009-21号宗地的成交价受让JGT2009-21号宗地北侧边角地以及139号土地证项下剩余的土地的权利。2、针对焦作市国土局提出的中弘公司没有在200910月当时或合理的期限内按成交价先行缴纳边角地、剩余土地的出让金以及房地产行情发生巨大变化应当按照现行评估价确定JGT2009-21号宗地周边边角地以及139号土地证项下剩余土地价格的答辩意见。焦作市中级人民法院认为,中弘公司竞得JGT2009-21号宗地时该宗地北侧边角地以及139号土地证项下剩余土地并不具备出让条件,直到2013731日和1113日焦作市人民政府才下文将上述土地纳入政府土地储备库,而北侧边角地的补偿款项2015312日才支付完毕,139号土地证项下剩余土地直到目前为止还不具备出让条件,所以焦作市国土局在涉诉土地不具备出让条件的情况下要求中弘公司先行支付土地出让金的说法无事实和法律依据。至于本案涉诉土地的出让价格,中弘公司提供的证据能够证明2009JGT2009-21号宗地出让时,该宗地周边单位多,为避免用地方面出现纠纷及顺利实施土地出让以减少财政资金损失和尽快安置群英水泥厂职工,经焦作市人民政府同意,将JGT2009-21号宗地先行挂牌出让,该宗地周边边角地和139号土地证项下剩余土地待履行相应程序后由焦作市国土局按照该区域的规划及JGT2009-21号宗地的成交价出让给竞得人。焦作市中级人民法院认为,作为土地行政主管部门,焦作市国土局完全能够预料到JGT2009-21号宗地周边边角地和139号土地证项下剩余土地的征收、收购、拆迁、补偿等工作需要一定的时间,在此过程中土地价格会随市场发展而变化的情况。所以焦作市国土局在《出让须知》承诺竞得人可以按成交价受让JGT2009-21号宗地周边边角地和139号土地证项下剩余土地,即表明其愿意接受相关市场风险;并且在JGT2009-21号宗地挂牌出让时,相关申请人也是在全面了解《出让须知》的基础上才报名参加竞买的,基于诚实信用原则焦作市国土局也应当履行《出让须知》中的承诺。所以焦作市国土局提出按照现行评估价出让JGT2009-21号宗地北侧边角地和139号土地证项下剩余土地的主张不能成立,依法不予支持。3JGT2009-21号宗地北侧边角地和139号土地证项下剩余土地是否具备出让条件的问题。本案中,JGT2009-21号宗地北侧边角地中弘公司和焦作市国土局均认可目前具备了出让条件,但双方对139号土地证项下剩余土地是否具备出让条件存在有争议。焦作市国土局提供的焦作市土地收购储备中心出具的情况说明能够证明,JGT2009-21号宗地南侧尚有139号土地证项下未处置土地两块,其中南侧地块一已经纳入政府土地储备库,规划部门也对该地块进行了规划,但规划用地范围东侧有二层住房未拆除,目前不具备出让条件;东南侧地块二也已经纳入政府土地储备库,但规划部门还没有对该地块进行规划,目前也不具备出让条件。上述事实,庭审中中弘公司也予以认可,并且其对139号土地证项下未处置的两块土地是否具备出让条件也提供不出有力的证据。因此,焦作市中级人民法院认为,JGT2009-21号宗地北侧边角地目前已经具备出让条件,中弘公司可以按照2009JGT2009-21号宗地的成交价即每平方米1425.70元的价格受让该块土地(具体面积以签订出让合同时测绘部门的测绘数据为准);139号土地证项下剩余的土地目前不具备出让条件,中弘公司可待具备出让条件时另行主张。

二、关于中弘公司提出的赔偿问题。1、中弘公司要求焦作市国土局支付因未及时出让JGT2009-21号宗地的边角地及139号土地证项下剩余土地给自己造成的损失100万元,但中弘公司对该项请求并未提供任何证据来证明,庭审中也称此项损失是自己估算的,指的是自己开发土地所能带来的经济收益。焦作市中级人民法院认为,当事人所主张的损失应当是因他人的行为导致自己已经发生或者必然要产生的损失,本案中,中弘公司在还没有取得JGT2009-21号宗地的边角地及139号土地证项下剩余土地使用权的情况下,就将对上述土地不确定的预期商业利益作为自己的损失没有事实和法律依据,焦作市中级人民法院对其提出的第二项诉讼请求依法不予支持。2、中弘公司要求焦作市国土局支付其JGT2009-21号宗地地块一和地块二的出让金利息共计34048544.40元,其主要理由是根据2010512日双方签订的《补充协议》中第三条约定:“宗地一、宗地二应缴土地出让金,待该规划内城市道路修建性规划经市政府批准后60日内一次性付清。”后焦作市国土局在并不具备上述款项支付条件的情况下,违反补充协议的约定强制要求中弘公司提前交纳上述两块地的土地出让金,为此中弘公司多承担了34048544.40元的资金利息。对此,焦作市中级人民法院认为,中弘公司、焦作市国土局签订的《补充协议》第五条同时也约定:“受让人可根据本协议第一条计算结果分宗地缴纳土地出让金,四宗地可分别进行申请土地登记,也可以一起申请土地登记。”《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第二十七条规定:“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的,当事人应当在付清全部国有土地出让价款后,持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料,申请出让国有建设用地使用权初始登记。” 由此可见,当事人在申请国有建设用地使用权初始登记前,付清全部的土地出让价款是其法定的义务。本案中,中弘公司就JGT2009-21号宗地地块一和地块二是分别申请土地登记的,并且也分别领取了两个地块的国有土地使用证,因此其应当付清相应的土地出让金,所以其称焦作市国土局违反补充协议的约定强制要求其提前缴纳两块土地土地出让金的说法亦不能成立,其要求焦作市国土局赔偿相应利息损失的第三项和第四项诉讼请求依法不予支持。3、中弘公司要求焦作市国土局支付其未正常租赁商铺损失36817666.08元,理由是受政府规划道路影响。对此,焦作市中级人民法院认为,中弘公司所称的规划道路并未在JGT2009-21号宗地的出让范围内,并且也没有任何证据证明焦作市国土局在JGT2009-21号宗地的出让合同中负有中弘公司所称的规划道路的修建义务,所以中弘公司要求焦作市国土局承担因受规划道路影响导致其不能正常租赁商铺的损失无法律依据,焦作市中级人民法院院对其第五项诉讼请求依法不支持。

焦作市中级人民法院一审判决:(一)焦作市国土局应当在本判决生效后三十日内将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以每平方米1425.70元的价格出让给中弘公司(具体面积以签订出让合同时测绘部门的测绘数据为准);(二)驳回中弘公司的其他诉讼请求。案件受理费401131元,由中弘公司负担。

上诉人中弘公司不服一审判决第二项内容,向本院上诉称:(一)本案焦作市国土局具有延期出让土地的违约情形,应当承担赔偿损失的违约责任。(二)一审法院依据《土地登记办法》第二十七条作出判决,系认定事实错误、适用法律错误。焦作市国土局在地块一、地块二不具备支付条件的情况下,违反《补充协议》的约定,强制要求中弘公司提前缴纳土地出让金,使中弘公司提早近三年缴纳了土地出让金,多承担了34048544.4元资金利息,对焦作市国土局而言属于不当得利。(三)中弘公司作为房地产开发商,基本社会功能是及早建好小区、及时投入使用,本案中,焦作市国土局的不作为使得建好的房产无法发挥作用,产生巨大的社会资源浪费。根据焦作市沿街商业租赁市场调查统计,2012年至2016年给中弘公司造成了损失36817666.08元。综上,请求依法撤销一审判决第二项,改判支持中弘公司的其他诉讼请求,并判决一、二审诉讼费由焦作市国土局承担。

焦作市国土局答辩称:(一)一审判决认定事实错误,适用法律不当,导致第一项判决错误。(二)中弘公司要求焦作市国土局赔偿的诉讼请求超过民事诉讼时效及行政起诉期限,且于法无据,中弘公司对一审判决第二项内容提出的上诉理由不能成立,一审判决第二项认定事实清楚、适用法律正确,依法应予维持。

上诉人焦作市国土局不服一审判决第一项内容,向本院上诉称:(一)一审法院判决中弘公司按原成交价支付出让金违反法律规定,违背公共利益,中弘公司的诉讼请求依法应予驳回。(二)中弘公司未及时缴纳涉案土地出让金,即使其有权受让涉案土地,也应当按照现行评估价格重新确定涉案土地的出让价格,一审认定事实错误。(三)一审法院认定涉案宗地中的剩余土地具备出让条件后可另行主张属于认定错误。综上,请求依法撤销一审判决第一项内容,改判驳回中弘公司的诉讼请求,一、二审诉讼费用均由中弘公司承担。

中弘公司答辩称:(一)焦作市国土局对中弘公司有权受让JGT2009-21号宗地北侧边角地以及139号土地证项下剩余的土地不持异议。(二)一审法院判决焦作市国土局将JGT2009-21号宗地北侧边角地以每平方米1425.70元价格出让给中弘公司,认定事实清楚,适用法律正确。焦作市国土局依据《合同法》第六十三条主张涉案价格应执行政府定价或者政府指导价,是断章取义,不能成立。(三)由于139号土地证项下剩余的土地上不符合出让条件,在此情况下,一审法院判决中弘公司待具备出让条件后另行主张并无不当。

本院二审查明事实与一审查明事实一致。

本院认为:

(一)涉案土地的出让价格应以协议约定为准。两上诉人中弘公司、焦作市国土局对本案JGT2009-21号宗地北侧边角地及139号土地证项下剩余土地的位置、面积均无争议,对出让价格存在争议。依据焦作市地产交易中心于2009914日发布的《出让须知》第十部分第十一项的规定,JGT2009-21号宗地竞得人应以宗地的成交价格补交宗地边角地及139号土地证项下剩余土地的出让金,因此,中弘公司作为JGT2009-21号宗地的竞得人,有权以宗地成交价格,即每平方米1425.70元受让涉案土地。

首先,《出让须知》内容作为合同的一部分,双方并无争议。诚实信用法律原则是现代法治社会的基本原则。行政协议需要行政机关和行政相对人秉承诚实信用的原则切实履行协议义务,尤其是行政机关一方应当作为诚信履则的典范,发挥示范效应,保证行政协议的有效履行。本案中,在协议内容对出让价格有明确约定的情况下,应当以协议为准。

其次,焦作市国土局上诉称应当变更协议中土地出让价格的上诉理由不成立。《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第二十六条规定,“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化,继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的,当事人请求人民法院变更或者解除合同的,人民法院应当根据公平原则,并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”房地产行情变化属于正常的市场风险,不属于该司法解释规定的可以变更或解除合同的法定情形,故焦作市国土局关于因房地产行情发生巨大变化要求按照现行评估价格重新确定涉案土地出让价格的主张没有法律依据。焦作市国土局的该项上诉理由不成立,依法不予支持。

第三,焦作市国土局关于中弘公司未先行缴纳涉案土地出让金、要求重新确定涉案土地出让价格的上诉理由不成立。中弘公司与焦作市国土局签订的《出让合同》、《补充协议》中均未对缴纳涉案土地出让金的时间作出约定。依据《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第二十七条的规定,当事人应当在申请出让国有建设用地使用权初始登记前,付清全部国有土地出让价款。故中弘公司应当在申请出让国有建设用地使用权初始登记前付清土地出让款,在此之前,其是否缴纳土地出让金并不影响受让涉案土地的权利。焦作市国土局以中弘公司没有在200910月或合理期限内先行缴纳涉案土地的出让金为由,要求按照现行评估价格重新确定涉案土地出让价格的主张,没有事实和法律依据。焦作市国土局的该项上诉理由不成立,依法不予支持。

(二)中弘公司在139号土地证项下剩余土地具备出让条件时可另行主张权利。本案中,中弘公司及焦作市国土局对JGT2009-21号宗地北侧边角地已具备出让条件无争议,对139号土地证项下剩余土地是否具备出让条件有争议。通过焦作市中级人民法院一审查明及本院二审庭审可知,JGT2009-21号宗地南侧地块一上仍有两层小楼,地块二还未经规划部门规划,均不具备出让条件,故一审法院认为中弘公司可待该地块具备出让条件时另行主张并无不当。焦作市国土局的该项上诉理由不成立,依法不予支持。

(三)中弘公司要求焦作市国土局赔偿其损失的主张,不予支持。中弘公司主张焦作市国土局应当承担违约责任,但其提供的证据不能证明其估算的各项损失是由焦作市国土局造成的,其要求焦作市国土局赔偿损失的诉讼请求无事实依据。此外,关于中弘公司主张其被迫提早缴纳了土地出让金,焦作市国土局应当赔偿其多承担的资金利息的问题,由于中弘公司于20121213日缴纳了地块一的土地出让金并于20121221日取得了该地块的国有土地使用证,后于2013830日缴纳了地块二的土地出让金并于2013115日取得了该地块的国有土地使用证,其缴纳土地出让金至取得相应地块国有土地使用证的期间属于合理期间,中弘公司提前缴纳土地出让金的行为符合《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第二十七条的规定,其要求焦作市国土局赔偿资金利息没有事实和法律依据。中弘公司的该项上诉理由不成立,依法不予支持。

综上,上诉人中弘公司和焦作市国土局双方的上诉理由均不成立,依法不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确,依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定,判决如下:

驳回焦作中弘卓越置业有限公司、焦作市国土资源局的上诉,维持焦作市中级人民法院(2017)豫08行初6号行政判决。

二审案件受理费401131元,由上诉人焦作中弘卓越置业有限公司承担。

本判决为终审判决。

 

审 判 长  杨 巍

审 判 员  卢 瑜

代理审判员  韩凤丽

 

二Ο一八年三月二十六日

书 记 员  路明爽

 

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