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超删10:地方政府构架

(2012-02-06 22:29:00)
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超越利益集团

地方政府

杂谈

分类: 历史

    (通告:这两天事多,《请勿对号入座》没时间接着写,再说吧。)

 

    我们今天对地方政府的第一个概念就是省,省长、省政府之类。这个概念是从元朝开始形成并固定的,在元朝以前,“省”是中央政府的部门,例如尚书省、门下省、中书省。在唐朝时,偶尔有针对特殊情况,中央政府向地方派出临时机构,叫做“行省”。后来,女真金国也经常这么做,到了元朝,“行省”逐渐固定成地方行政机关,此后,一直延续到今天。元朝为什么要这么做?后面再说。我们先来看宋朝的地方政府机构。
    宋朝的地方政府机构有人说是两级,有人说是三级。所谓两级,就是州、县,所谓三级,就是在州县上面还有一个“路”。中国自秦朝废除分封制,实行郡县制以后,便有了地方行政区域划分,“县”是最基本的地方行政单位。到了汉朝,地方大了,便在县之上又设更高一级地方政府,叫做州,再往上就是中央政府,这也就是地方政府两级制。但是,中国地方很大,两级地方政府做得好不好,不能光听地方政府自己的汇报,便要有监察,这便有了一个官职,叫做“刺史”。
    刺史这个名字也挺有意思,好像专门拿着针去“刺”地方官。西汉的刺史在地方上没有固定的办公地点,每个刺史管数个州,开始也没有下属,每年定期到各个州巡视一遍,按照中央政府制定的几项监察条例,检查地方官员的工作,主要就是看有没有违法乱纪的事情,然后回中央报告。从西汉到东汉,刺史的名称、机构、属员等也有改变,但基本上它还是中央政府按大区域派出的分片监察机构。这种监察方式在汉代以后也多有变动,到了宋代则形成了自己的特点。
    宋朝对地方政府的监察机构,首先是大区域相对固定,当然前后也有变化。我们今天看宋朝的历史地图,上面都标明各个“路”,例如河北东路、河北西路、成都府路、福建路等,辛弃疾的诗中也有“烽火扬州路”,这里的“路”并不完全是地方行政区划和地方政府建制,而是具有较强的分区监察的性质。其次,宋朝对于地方政府的监察与以前各朝代也不同。汉代刺史的监察项目一共有六条,例如以强凌弱、侵渔百姓、怒则任刑、喜则任赏、比附豪强、通行货赂等。隋唐时期的监察标准也是六条,但内容有所变化,而且监察对象也有扩大。宋朝对地方政府的监察则将其更加细化,分为好几个领域,有不同的官员分别监察。这类机构统称为“监司”,每个监司分别负担不同的监察职责,例如,“转运司”主要负责监察一“路”的财政,提点刑狱司主要负责监察一“路”的司法等。
    宋朝对地方政府的监察由不同的监司负责,保留了历史上刺史之类定期出巡的做法。监司的官员对于自己一“路”的辖区要定期巡遍,时间要求有所变更,有时要求“每年巡遍”所有州县,有时要求两年,大多情况下为“一年一巡”。由于各类监司负有监察地方官的责任,宋朝对于监司的出巡也有规定,例如,在一个地方没有特殊情况,停留不得超过三日,监司的随从不得超过规定人数,到了地方不能大吃大喝,不能打白条,地方官不得大规模迎送等等。有违反的,要受处罚,包括“杖一百”。
    我们可以看到,身为监司,虽然有较大的权力,但是,要常年奔波于路途,随着工作量的加大,监察内容的增多,每次巡视之后,再回中央报告,在交通条件远不如今天的宋朝,就会比较麻烦。身为监司的官员也往往太辛苦,因此,宋朝开始允许监司在地方上设立常驻机构,一般选在一“路”的首州。这个变化使得高于州县两级的另一级地方政府开始出现。渐渐,宋朝各监司也不完全都是承担监察责任,有时也承担不少具体的地方决策和工作。所以,对于两级地方政府的监察工作,到了宋朝,出现了三级的倾向。这也是有些学者认为宋朝是三级地方政府的原因。而我宁愿称其为“二级半”。
    之所以要多说点这个问题,是因为监察制度关系到士人政治的一个大问题。前面我们已经说了很多,宋朝政治理念对于官员的要求是“天下为公”、“重义轻利”。官员抱有这样的价值观,再由制度配合,目的是处理民众、百姓的各项事务、纷争,替民众解决实际问题。然而,监察队伍的出现,原理上不与民众发生关系,虽然宋朝的监司后来也管百姓的事情,但是,它的本职是“管官”的。换句话说,这批人是官员的监督者。单纯从监督的角度说,这些监督者是否也要受到监督?的确,宋朝从制度上说,也制定了对于这些监督者的监督。主要有两个,一是中央政府的监督,二是各监司之间相互的监督。我们说,监督是需要的,但如果一味只靠监督,监督者也要被监督,监督监督者也要被监督,……,如此下去,没完没了,必然造成官员队伍的膨胀。幸好,宋朝一是有对于官员“天下为公”的指导思想,二是有各监司之间互相监督的制度,用今天的话说,叫做制衡,因此,宋朝“管官”的队伍没有十分膨胀。相对来说,“路”一级的监督队伍,人员数量还不是很大。
    宋朝法律允许百姓越级上告,甚至可以直接告到中央政府,这就是奈斯比特所谓的“垂直式”民主。它区别于利益集团政治的民主在于,在利益集团平衡政治中,一个百姓的上告,只能到达与自身利益有关的那一部分高层那里。例如,一个议员可以反映民意,但是,这个议员所反映的民意,能否成为政策,必须通过议会,在议会同其他利益集团进行较量或交易,甚至是破口大骂、动手打架。因为,在这种利益集团平衡政治中,谁也不想失去自己的利益,参照奈斯比特的话说,这种民主实际上是势均力敌的利益集团之间横向的民主。而在中国的体制下,由于政治理念已经确立了“天下为公”,无需太多的利益集团斗争,只要符合“天下为公”的原则,只要符合大多数人的社会利益,只要民意能够与最高权力顺利沟通,就比较容易通过行政手段贯彻实行。减少地方政府分级过多的阻隔,对于民意的直接上达有好处。对于政府行为和官员的监督,一方面可以由制度和中央对口机关施行,这是内部监督或自律,另一方面,现代社会比古代还有更多的方式,这就是媒体和民意。因此,把一部分监督官员的责任交给社会,交给媒体、舆论监督和普遍民意,这应该是一个思路。但是,这里面同样有一个问题,如果媒体经由市场化、商业化手段成为利益集团的工具,所谓媒体监督、媒体所引导的舆论方向,也未必是公正的,而是代表利益集团利益的。这在当今中国需要高度注意。西方政治出于人性恶的理论,对于官员的监督强调制度和制衡。对此,本章内容已告诉读者,中国古代政治对于制度和制衡,有着非常深入细致的研究和实施,一点不比当今西方社会差。此外,中国古人的高明在于,他们早就认识到,一味靠制度、制衡约束,也会带来严重的负面作用,因此,宋朝的理念还希望掌握权力的人能够拥有高尚的道德,同时配合以制度。反观西方社会,为了图利和享乐的方便,忽视道德甚至故意贬低道德,过于依靠制度。而制度在人性恶面前,总是有一大堆的漏洞。即便美国社会也没有因强化制度而减少官僚队伍,反而、司法、执法等强制性权力机构畸形膨胀。这个庞大的法律机器不光消耗了大量的社会财富,而且使得穷人和富人在法律面前难以获得平等。

 

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