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我们可以从新加坡土地政策学什么,不学什么?

(2018-05-17 15:51:19)
标签:

香港

新加坡

土地

城市

      2017年8月初,当我与一些公共政策硕士生见面并聊天时,他们好奇香港的土地和房屋政策。我非常坦率的说,在所有公共政策中,房屋政策已成为香港的难点。香港人想到了各种解决土地和房屋的方案,从郊野公园的近郊土地、高尔夫球场、到让老人去深圳养老、购买邻近城市的养老床位。就是在方案层出不穷的今天,还有许多香港人住在笼屋里。而你们新加坡人却可以在年轻的时候就拥有组屋,然后追求其他的爱好。不过,我的这些学生立即回应,不是的,这是外界的想象,我们有不少问题。
        此后,笔者听到一些不同年龄层的人提起新加坡的土地和房屋政策。印象特别深刻的是,一位老伯说起新加坡百物腾贵、居而不易。他是土生土长的新加坡,很怀念仍有小溪、小山坡的儿时生活。当年他的父辈们年老时可以靠着土地和自然资源生存,而他这一辈却是要城市水泥森林中奋斗终身。还有一位长者似乎经济实力不错,不过他也是每日开出租车谋生,他说他羡慕一些香港朋友,他们可以周末一起爬山饮茶。而新加坡只有一些小山坡可供行走,而三两好友经常也在组屋边上聚餐,不过他宁愿花时间在开车、赚钱上。
        不少在香港和新加坡两地行走的新加坡年轻人说,新加坡非常闷(可能也指天气,不过2018年初新加坡上了全球最沉闷城市排行榜https://www.channel8news.sg/news8/singapore/20180131-sg-excitement-survey/3948506.html),而他们喜欢香港的旺角和众多的行山径。我的一位同事一到香港公务,都会在脸书贴出爬山照。
         笔者过去曾在三个地方生活过。大学毕业后曾经在内地一沿海城市生活过数年,之前在香港生活过数年,现在居住于新加坡。我观察到家里的小孩的生活模式确实随生活的地域而变化。在内地城市时,小孩一般是在家里玩,当时有些现实的考虑,社区内没有太多游乐设施,而且内地一些居住小区还允许汽车在小区的各个角落行驶,因此家长们不愿意让小朋友在这样的环境中游玩。而在香港时,小孩饭后一般都在小区游乐场与小伙伴们游玩(笔者住在公屋区附近是最好的时光,大人和小孩都在附近游乐场聊天、社交),而家里所呆的时间相对短暂。而到了新加坡后,居住面积陡然增加,小朋友也花更多时间在家里玩耍及阅读,反而变得没有动力在小区内找其他朋友游玩。当然随着他对新加坡的熟悉程度加大,他也开始在小区内与伙伴们一起游玩,不过与香港时所花在户外的时间是不同概念的。在香港时,我与一些好友及他们的小孩们经常一起爬山。大多数情况下,小孩是相当开心的,他们可以见到郊野的风景并探索与人相处的技巧等等。现在家人最怀念的就是在香港的“行山”。
         这些零星的观察不是在证明说香港人的郊野公园应该是香港的核心资产,也不是在批评新加坡的气候及地理条件。笔者的感性观察就是各个城市有自己的资源约束,可以从其他城市学习一些经验,不过不必要过度放大各自的优势和弱点。从一位公共政策学者来说,笔者倒是觉得新加坡有些土地相关的政策值得学习,而有些领域是难以学习的。
        新加坡的填海政策是许多香港评论人士及政策制定者经常提及的领域。自上世纪六十年代,新加坡开始持续、大规模的填海工程。从当前的统计数据来看,新加坡710平方公里土地中的140平方公里是填海所得。人们到新加坡旅游,到达的第一个地方--新加坡樟宜机场(Changi Airport)就是填海所得。而人们到达新加坡南部滨海湾的旅游胜地(包括金沙赌场)也是填海所得。新加坡的政策制定及执行者也是做事严谨,填海有一系列的程序和规矩,而且也不会急于开发填海所获得的土地。不过,新加坡的填海不是完全没有争议和担忧。一个最重要的担忧就是与环境有关。新加坡是海滨城市,有许多地区的海拔只有16英尺左右。虽然规划者也在提前应对这些问题,不过一旦未来全球气温持续上升及海平面上升,这对新加坡是相当大的挑战。也有一些研究认为填海可能会对珊瑚礁及一些鱼类有负面影响(这类论点及相关证据在香港经常讨论)。而且新加坡的填海也引发周边国家的一些担忧。因此近年新加坡的填海主要集中于南部地区,这样可以避免相关的争议。在香港填海是否会面临同样的争议,笔者认为也是有可能:特别是深圳等邻近城市的环保观念也在增强,而且一旦有更多生态破坏方面的证据,这对当今可持续的城市来说,无疑是无法原谅的错误。
        新加坡的施政特点是香港无法比拟的,因此这是香港无法学习的。新加坡的执政党已经在选举政治方面积累了长久的经验,虽然制定设计有些争议,不过选举工程对新加坡正面的政治环境有很深远的影响。一方面新加坡政府可以从选举中获得合法性,民众对新加坡政府的信任度相对高;另一方面,透过选举,新加坡政府也可以调整其施政,并且在某种程度上通过民众及政府都希望通过的法令。就举土地相关的法律来说,国会大部分情况下可以顺利通过一些有利于新加坡经济发展的法令。比如国际知名期刊(Land use policy 1986的一篇文章就介绍,在新加坡土地征收法令中,之前一些土地征收争议,争议人可以向高等法院寻求解决方案。之后新加坡就修订了法令,设立了特定的上诉制度,因此在行政效率上提高了土地征收的速度(To speed up the acquisition process, the Act allows an appeal by a person aggrieved by an award of the Collector of Land Revenue to be made to an Appeals Board, rather than to the High Court as provided in the previous Ordinance)。在这方面,香港的政治架构是完全不同,立法与行政机构的关系与新加坡大为不同,因此新加坡的灵活用地政策事实上在香港是难以实施的。
          不过,香港应该学习新加坡的“花园城市”做法。一些规划专家认为,一个城市内部的垂直绿化也可以对城市的生态起到重要的正面作用。而新加坡就是最典型的例子。游客一旦迈出新加坡的国际机场,就会发现新加坡完全是被绿树和各种植被所覆盖。而垂直绿化比比皆是。比如笔者所在新加坡国立大学就有一栋员工宿舍获得总统设计大奖,原因就在于绿化及环保的理念。而中国游客常来的新加坡中国城附近,有不少酒店完全覆盖在绿色植物之中,而酒店与周边的绿树融为一体。而近年来政府更提出要从“花园城市”(Garden City)转型到“花园中的城市”(City in A Garden),因此在所有城市规划中,绿色和绿地都是主角。虽然新加坡长年是夏季,不过人们抬头所见都是绿色空间,这样大大提高城市的品味。
         近年来,新加坡的一些科学家也观察到,新加坡虽然很绿(绿地面积占总面积超过一半),过去几十年来,新加坡的夜间温度上升较多。因此人们也担心 “城市热岛效应”问题。而在香港,也有不少人提及“城市热岛效应”。不过最明显就是夏季从罗湖过关,不少人的印象就是深圳端相当热,而香港这一端却相对清新。这是否与香港的郊野及城市规划有关,值得注意。

吴木銮、新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授


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