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新加坡要求冷静看待低增长与香港政府的GDP主义的对比

(2017-09-25 09:22:00)
标签:

财政

再分配

税收

香港

收入

文/吴木銮

香港和新加坡经常是亚洲公共政策比较分析的两个重点。早前新加坡荣誉国务资政吴作栋提出,年轻一代要调整心态,接受新加坡作为发达经济体低增长的事实。近年来新加坡维持年均2%3%的经济增长,工薪阶层的薪酬涨幅也大体如此,因此人们不能将经济快速增长作为成就的标志,而是应该看质量。

经济增长和改善民生 不是同一回事

客观来看,香港和新加坡的经济增长速度在发达经济体中算是明星级的。近年香港按年实质GDP(本地生产总值)增长最高的是2011年,达4.8%,之后就一直徘徊2%3%之间。新加坡的2011年度实质增长是6.2%,之后收窄到2%至3%附近。将这两个经济体的指标与其他欧盟国家或北美相比,都算表现杰出了。

有趣的是,新加坡的领袖们强调民众要面对低增长、保持好心态,香港的领袖们却强调要提升GDP增长。

近年发展经济、改善民生成为香港政府主调。可是很少人注意到经济增长和改善民生不是同一回事,某程度上根据许多国家的经验,两者甚至可能背道而驰。回归以来香港的施政者多数情况下认为经济发展(GDP growth)是第一位。梁振英在发表最后一份施政报告后出席电台节目中认为,只有发展经济,才能发展民生。

201611月当时的政务司长林郑月娥认为,过去10年香港平均年经济增长只是3%3.4%,而新加坡平均增长却达6%。因此她认为香港应该在经济增长方面处理得更好。

除了GDP增长,香港的财政状况也是相当正面。 2017年初美国传统基金会公布的「财政健康」(fiscal health)一项中,香港得了满分。与其他多数发达地区政府不同,香港政府每年的预算案最重要的工作不是如何创造更多财政收入,而是如何分配日益增长的财政盈余。而且这种收入再分配工作要以一种让民众满意的方式进行。对于公共政策学者来说,2011年香港政府给永久居民发放每人6000元的现金是最有趣的。可惜的是,人人6000元「派糖」没有引来一片赞好,反而是一些评论人士认为政府没有在长远的财政制度规划上(比如香港人退休保障制度)有所进步。

原地踏步还是救命稻草?

香港的经济增长和收入再分配有很多争议之处。值得提出的是,之前香港作为亚洲保守福利模型和生产主义社会政策的典型,而如今林郑月娥重提此政策路径,这是原地踏步还是香港未来的救命稻草?十余年前,社会政策的研究专家在讨论一个重要概念,就是「生产主义社会政策」(productivist welfare capitalism)。生产主义社会政策概括了亚洲多个进入发达经济体的国家和地区,在处理经济增长和收入再分配之间关系,特点是以经济增长为核心,社会政策是辅助工具。

 

比如一些社会政策工具包括公共房屋、教育、医疗等都是服务于经济增长为目标。比如香港的公共房屋政策,一种说法就是政府给有需要的家庭解决了住房困难,这样雇员不仅安心工作,而且企业主的成本相对较低(政府帮助企业解决了一部分生产成本)。同理,虽然新加坡的制度设计与香港有相当大区别,不过公共房屋制度也起到类似作用。设想一下,如果新加坡没有大量供应的公共房屋,民众生活负担会增加很多,而且雇主也要在计算劳动力成本时考虑这些因素。在生产主义社会政策制度下,社会主流看法(或者是政府主流看法)是,民众要先依赖家庭的帮助来解决经济问题,只有迫不得已才可以寻求政府帮助。当然,从更宏观的角度来看,对于香港和新加坡这类小型开放经济体,适当的社会政策是保证其社会稳定的基础。

值得注意的是,此生产型福利理论不是作为全世界成功的社会政策典范被提出来的,而是作为一种反思和批判的案例供学界和业界人士进行批判讨论。之所以此理论在21世纪初特别受关注,就在于1990年代末亚洲金融危机及21世纪初全球化加深的背景下,针对工作机会结构的变化、职位流失、一些有能力人士的失业问题(比如工程师因为工厂搬迁问题而丧失工作机会)等问题,社会上产生了各种看法和辩论。特别是在后工业时代,工厂工人转为服务业员工,工作稳定性下降。之前政府和市场很有效地处理工作、福利保障和退休照顾等问题,现在后工业化时代再加全球化工作机会的跨国流动,各国政府变得力不从心。因此,在新加坡和香港等地,大量关于收入再分配和社会政策的讨论都关注如何做到全民就业、照顾家庭和福利政策的有效配合。

 

平衡增长和分配 林郑似无更有效对策

去年底林郑月娥提到一些方法来改善香港的经济增长。比如她提到香港人口老化对劳动力市场的影响,部分行业需要开放给海内外人才而不仅仅是本地人。这一点笔者认为是合适的(也是新加坡值得香港学习之处)。此举也可以改善香港的经济增长和提高再分配能力。不过林郑似乎没有阐述在平衡经济增长和收入再分配方面,有何更有效的对策。

今年初笔者利用香港教育大学的研究经费做过一次调查,访问香港市民关于对收入再分配的看法。许多民众认为收入再分配议题非常迫切,且希望政府透过向富裕人士增加税收来进行财富再分配。八成七受访者认为大企业支配了香港经济,这比例比10年前同类调查增加了不少。「仇富」、「仇资本」是近年许多国家出现的集体情绪。此集体情绪的出现并非都是这个经济体的表现较差、经济倒退时出现的;相反,许多民众要求改善收入再分配是在经济表现比较好的情形下出现的。香港就是典型例子。

不论是林郑还是其他特区政府主要官员,都将「经济增长、改善民生」挂在嘴边。国际经验表明,GDP增长不见得会改善收入再分配,甚至在某些经济发展阶段会恶化收入不平等,与此相关的政府收入再分配政策也难以改善普通民众的生活。

 

很遗憾的是,香港已经超过了发展中地区的发展阶段,而现在却要重回老路,强调「GDP至上」。

香港没有超越生产主义模式

确实是一个经济体只有经济增长,民生议题和收入再分配相对容易改善;不过只有经济增长,不见得会改善民生和照顾边缘人群(内地某种程度上就是反例)。这几年在社会政策层面的辩论,香港也没有超越生产主义模式,甚至在某些议题上要求雇员和雇主承担更多责任,这不是一个负责任的政府应该采取的发展路径。在这一点上,香港政府需要向新加坡政府学习,放松对经济增长的追求,而是关注真正改善民生的议题上。

明报

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