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政府间关系的改革要摆脱中央主导、行政主导

(2016-09-12 11:34:04)
标签:

政府间关系

中央地方关系

行政主导

财政改革

宏观经济


吴木銮

http://www.infzm.com/content/119494

最近,国务院下发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这是十八届三中全会所定的财政体制改革第三项工作内容。2013年十八届三中全会推出财税体制改革的路线图,要求实现预算管理制度、 税收制度和建立事权与支出责任相适应的制度等三项重要改革任务。2014年《预算法》成功修订,20165月营业税全部改为增值税,而现在则是中央地方关系的重新界定。现在看来,财政部楼继伟部长在其任期大体会完成三大任务。

          财政政策是宏观经济政策的基础,而政府间关系又是财政中最重要的一环。之前的问题是,各级政府都抱怨财政资源的稀少,而支出责任却很重。中央和地方关系的调整,势在必行。有趣的是,有人说中央请客、地方买单,而有人则反驳,中央已把大部分的财政资金转移给地方政府,地方之间的财力差异因此得以降低,“中央请客、地方买单”的说法并不确切。甚至在某些情形下,中央政府给足了配套资金,地方政府仍然没有完成相应的上级指令,有时候,是地方政府的自由度太大,没能与中央的脚步很好地配合。

这些说法,从某个角度来看可能都有理由。这也是“指导意见”明确要求合理划分中央与地方财政事权和支出责任的基本原因,中国需要一套更明晰的各级政府之间的财税法治规则。中央希望建构一套合理、有效的政府间财政制度来推动国家治理能力的提高,因此,这是合适的政策方向。

         真正考验在于,怎么将这个合适的政策方向具体化?如果中央主导过多,财政事权由中央决定,无疑可以维护中央权威,与此同时,如果过度强调这种决定权,又不容易实现十八届三中全会公报强调的发挥“中央和地方两个积极性”。

         另外一个相对应的问题,如何提高民众对财税问题的参与度。财政是“取众人之财,办众人之事”,而我国如此重要的政府间关系的调整,如果少了民众的参与和互动,实在是令人遗憾。无疑,民众的参与,可以提高财政政策的有效性。著名的财政专家罗伊·鲍尔(Roy Bahl乔治亚州立大学教授)甚至指出,从大多数国家的发展经验来看,多数的政府间关系改革是迈向地方政府主导和民众主导。

                

中央收权

这份文件明确要求适度加强中央的财政事权,减少并规范中央与地方共同的财政事权。中央的财政事权由中央承担支出责任,地方的财政事权由地方承担支出责任。从字面上来看,中央政府会更加有所作为。财政事权上收之后,中央政府将有更多支出的义务。与此同时,财政事权会与支出进行挂钩,当事各方互不扯皮。

文件更具体的指出,要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

这一方面的内容已在财政部长楼继伟的专著《中国政府间财政关系再思考》(中国财政经济出版社,2013年出版)中明确提及。楼认为,中央政府要集中一部分社会保障责任,比如养老保险的信息比较容易收集,中央容易管理,因此,中央政府可以承担此财政事权。中央政府也要集中一部分公共卫生职责,特别是传染病防治等。中央政府集中一部分教育职能,义务教育由地方政府进行管理,中央政府用均衡性转移支付进行补助;而中央和省级政府则负担高等教育的支出。一般来说,在事权上收之后,人事任免和经费保障均由中央政府负责。

在正式的文件中,教育支出和社会保障支出的上收没有很明确提及。文件目前只笼统地提到,科技研发、高等教育是中央和地方各自承担相应职责的财政事权。社会保障在全文中只出现一次,而且与支出责任划分无关。文件很明确提到的是,义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险等等仍然是中央与地方的共同财政事权。

事实上,中国民众对医疗、教育、住房的担忧是最多的,这方面的事权改革将影响深远。许多发展中国家的经验表明,医疗、教育、住房的改善,可以大大提高该国的人力资源及保持可持续发展。在央地财政关系的新文件中,医疗、教育等方面的政府间财政安排篇幅较少,这留下了很大的讨论空间。之前一些学者认为,中央政府应该对一些基本公共服务,比如基础教育、基本医疗、基本养老,承担兜底责任。在事权总体上收的情况下,文件没有做出兜底安排。这也是一个需要继续解决的问题。

文件明确将国防、外交、国家安全的事权界定为中央的事权。在国家治理能力建设中,这应该属于基本原则。笔者在县级政府调研时,发现一些县级政府有不小的国防开支。当时我感觉有些纳闷,这不是中央的事权吗?1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》已明确规定,国防费用是由中央支出的。

 

地方政府积极性的问题

 

在中央和地方关系的建构中,地方政府特别是省级政府可以被置于更合理的位置。在许多发达国家,中央和地方关系都是在吸收中央、地方政府和民意代表的意见进行制定的。而在中国,目前地方政府在此过程中角色还有待清晰。文件中只提到争议产生后的裁决机制:“中央与地方财政事权划分争议由中央裁定,已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。”这样原则性的规定还远远不够。

       中国的省级单位极为庞大,没有理由不关心其区域内部的差异性,也没有理由不给他们一定的话事权。以世界各国人口的排行来看,泰国排名第20名(2016年人口为6800多万人)。中国有六个省份的人口高于泰国人口(广东、山东、河南、四川、江苏、河北)。在一些学术文献中,中国被认为是财政上很分权的国家。地方政府花了全国财政支出的大部分,看起来,支出权限主要在于地方政府。不过,在实际的财政制度的制定中,地方政府所扮演的重要性没有那么大。

财政部2012年出台的《完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》是一份规范省内政府间关系重要文件。有趣的是,省以下的政府间关系基本是复制中央和省之间关系的各类规定。从该文件来看,尚没有给省级政府足够授权,让省政府有足够自主性来制定省内政府间关系事项,尚没有制定一个全国通行的公共服务的基本要求。这方面规定的缺乏及过度富有弹性,可能的原因在于谁来承担兜底责任的问题尚未厘清。总之,在“上面千条线, 下面一根针”的体制下,基层政府的积极性要得到调动,才能产生一个运作良好的公共管理体系,才能改善对公众的基本公共服务。

       2001年所得税收入分享改革和2016年“营改增”改革中,所得税和营业税在改革的当年或前一年均出现大幅度上涨。有人认为,这是地方政府的造假行为。事实必不是如此简单。1994年分税制改革中,为了保证地方利益不会在短期内受损,同时也希望降低地方政府对改革的抵制,当时中央政府在央地财政关系中加入“税收返还”项目。一个可以想见的预设是,1994年的税收返还基数,会在N年的经济增长及适当的通货膨胀基础上慢慢消减。通俗的说,当年中央给某个省份的一亿元返还与二十年后给某一个省的一亿元返还承载着不同的政策含义,在全国税收蛋糕做大之后“税收返还”就会变得相对较小。这就意味着,自1994年后,税收返还在中央的移转支付中的“实际份额”会逐年下降。此举有助于提高中央的财政再分配能力。

1994年分税制改革中,大部分的所得税和营业税均为地方固定收入,在2001年和2016年改革后,中央政府获得较大份额。为了保证地方的已有利益,中央延续税收返还的办法,返还的基数却出现两次大幅度上涨。在这种背景下,税收返还基数实际做大,而这对中央的财政再分配能力没有什么好处。与此同时,在过去的二十多年,省与省、地区与地区之间的财力差距,局部呈现上升趋势。从实践效果来看,提高中央的财税能力是一个政策目标,关注地方政府积极性,在实践中也是一个很重要的政策目标。这两个不同的目标取向,一定程度上存在此消彼长的关系,如果没有非常合理的制度设计,税收返还与当初的预计效果,就会存在一定的落差。这次调整央地财政关系,这是要改善的重大问题之一。

 

公共事务与财权的先后顺序

       许多发展中国家的行政改革出现“前进两步、倒退一步”的情形。虽然改革带来的收益没有想象的大,不过终究有一些进步。不过,也有些改革是“前进两步,倒退三步”。这些情形通常出现在问题的诊断和改革的思路出现误判的情形下。当前的财政改革,笔者认为是有进步的。不过,从长远来看,有些改革思路值得继续思考。

在论及财政改革时,著名的财政专家罗伊•鲍尔特别提及“先有事权划分再有收入划分”这一原则(finance follows function)。这是公共财政中重要的原则。道理相当简单,事权是有不同种类的,不能把来源一样的钱,拿来做不同的事。比如政府要兴建机场,这没有理由要求用税收来支付机场建设开支。比如香港机场要兴建第三条跑道,每名离境的旅客被要求付一笔机场建设费。看似对一些乘客不公平,不过这是国际通行做法。而基础教育则不能要求使用者支付大量的费用。因此,只有确定了哪一层级政府承担什么样的事权责任后,才能有效明确收入来源及其分配权限。

但是,财权是最重要的指挥棒,基于现实政治的考虑,许多中央政府较强势的国家,都是先分配财政收入权,再讨论财政事权问题。罗伊•鲍尔说,一些人认为把顺序弄错不是很严重的政策失误,不过,这不符合一些基本规律。我同样认为,先确定不同层级政府各自要做什么事,才能确定钱怎么分配,怎么支出,而不是反过来,不同层级政府确定了钱怎么分配后,再决定去干什么事。

      过去的二十多年,中央政府在政府间收入分配确实取得成绩。先进行收入分享改革再进行财政事权上的分配,在此背景下,中央政府获得稳定的收入,宏观调控时可以调用的资源也增加了。不过,地方事权财权不匹配的问题一直存在。楼继伟在其书中提到,“事权与财权相匹配”的说法是不准确的。如果满足“匹配”要求的话,每一个省都可能出现一个不同收入分享的财政安排,他认为,这就回到1994年分税制改革之前的乱象。

确实,楼继伟上述观点有一定道理。不过,即使是一个省或者一个地区根据本地公共事务的不同,而有不同的收入分享的财政安排,这难道就一定是制度缺陷或者一定会产生一些乱象吗?我想,未必。在当今信息流通和民众要求政府问责的时代,各国的政府间关系多数是迈向更加个体化的方向。

自然,中央政府制定一些划一的基本公共服务的标准、要求地方执行一些关系全国稳定、安全的政府指令,这些都是可行的。但中央政府在财政管理方面的能力,主要不是体现在中央政府手上有多少资金,而是对地方情况的掌握程度和政令上传下达的顺畅程度。即使中央政府获得百分之百的财政收入权(没有地方税收),也不见得地方政府不可以通过各种预算外安排和非法借贷来逃避中央政府的监管。因此,在尊重地区差异性上,下一步中央政府可以更有作为。在解决事权与财权不匹配的问题上,中央政府也不需要回避。将这些地基打牢,才能保证豪华的装修能得到落实。

 

民众参与

政府间财政关系的改革顺序之所以还需要更多思考,有当年财政管理经验不足的原因,也有信息流通的问题。更深层的原因在于民众的角色缺位。人事管理权限方面,中央政府可以任命省级的主要官员,而省级政府可以任命下一级的主要官员。透过人事任命来维系的政府间关系是相对静态的,因此地方政府官员在其任期内的表现,难以透过一些常规的、自上而下渠道来进行监督。国际上的发展经验表明,民众的参与和监督是最有效的动态监督渠道(包括人事和财政上的安排)。

温岭市参与式预算之所以受到海内外学者的关注,就在于温岭的做法是取之于民、商之于民、用之于民。在此过程中,行政主导的弊端得到一定程度的抑制,“商之于民”得到确认。民众可以与财政官员和人大代表直接进行沟通,财政预算是分项目分部门进行表决的。迄今为止,这些改革的评价较为正面。温岭改革符合“公共财政”的核心要义。公共财政不是政府单方面增加民生支出,而是预算编制和执行过程中的民众参与及监督。

民众参与及监督是弥补上下层级政府信息不对称的有效手段。这也是许多国家公共财政实践中的通行做法。在谈到有效的地方财政分权制度设计时,罗伊•鲍尔认为,财政透明和有效的民众参与都是前提条件。如果没有这些前提条件,自上而下的财政改革往往很难成功。许多公共服务比如教育、医疗、公共卫生、环境治理,都存在最低服务要求和地区需求差异的并存。

最明显的例子之一,就是对教育的要求。有些地区的民众对本地区大学特别重视,希望本地的孩子在本地接受教育并在本地市场就业,而有些地区的民众则不这么认为。在这种情况下,如果是一种多元、制度化的财政安排,相信民众和当地官员都会容易接受找出最适合当地民众口味、也与当地财力相配套的制度安排。反之,自上而下的政府间财政安排与民众及一线官员的偏好毫不相干,就很难期望这些的财政安排在现实中得到良好的执行。

在过去的三十年中,世界各国财政安排的分权化是很明显的。如罗伊•鲍尔所言,这是不可抗拒的潮流。财政分权是提高信息对称、增进财政资金使用效率的结果。与此同时,各国的政府间财政安排也吸引更多的民众参与。

就中国的治理现实而言,自上而下的财政改革有其合理性,同时,这种安排也有不少需要继续改进的地方。仅举一个例子。自1994年分税改革以来,中西部地区获得大量的中央政府财政转移支付,不过,最新的一些研究表明,地方政府间的基本公共服务供给和财力的差距没有很明显收缩,一些地方之间,呈现加大的趋势。政府和研究者都需要继续调查确定:减少地方差距的更有效措施究竟是什么?中央政府所期待的公共服务均等化,在多大程度上落实到人了?最近有一些措施在推动“钱随人走”,而不是完全以地区为转移标准,也许是一个很好的思路。


 

 

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