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地方债

(2019-10-25 09:16:43)
分类: 宏观
定义
地方性政府债务,分隐性和显性两类。
显性即“地方政府债券”也被称为“市政债券”指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。
隐性债务包括1)为国企(城投平台)机关事业单位产业引导基金及PPP项目公司等举债融资提供的隐性担保2)为建设公益性或准公益性项目借债3)具有固定支出责任的中长期财政支出(包含PPP/产业引导基金/政府购买服务等)。
余额
2019年8月末,21.4万亿,隐性如果保持18年末比例合计突破60亿元。
2018年末,18.4万亿元,隐性大约是显性2倍,合计突破55亿元。
2017年末,16.5万亿
2016年末,15.3万亿
2015年末,16万亿。
2014年末,15.4万亿。
2011年末,突破10万亿元
历史沿革
1992,上海成立上海市建设投资开发总公司参与城市建设的模式,首个城投公司样板。
1994,分税制改革重构了中央与地方政府之间的财政关系,财权向中央政府倾斜,事权向地方政府下放。作为分税制改革配套的旧《预算法》,规定地方政府不得直接举债。地方政府纷纷效仿上海模式陆续发展成城投模式这一具有中国特色的地方投融资模式。这是地方政府债务源头。
2008,金融危机后城投帮助地方政府融资的功能得到进一步体现。
2009,央行与银监会联合提出:“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”首次认可了城投公司的辅助融资功能。当年全国新增融资平台2000多家,而1992-2008合计17年间全国以各种形式成立的融资平台仅6000多家。
2011-2013,中央开始对地方政府的债务摸底,为管控地方政府借助城投违规举债的行为做准备。
2013,审计署对地方政府债务审计时提出的分类,将地方政府债务分为:政府负有偿还义务的债务(简称“政府债务”)、或有担保债务、或有救助债务(两者合称“或有债务”)。
2014年前,为了提高城投公司的融资能力,地方政府通过各种形式给城投融资提供担保是很常见的做法。2014年9月,国务院下发43号文,正式开启了规范地方政府的举债行为的大幕,其中有几条规定为后续若干年的地方债务监管建立起了基础性的框架,影响深远。
(1)明确剥离城投的政府性融资职能,融资平台不得新增政府债务;
(2)赋予地方政府适度举债的权限,明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道,在国务院确定并经全国人大批准的额度内,地方政府可以发行债券,并纳入预算管理;
(3)对城投所举借的存量债务进行甄别,被甄别为地方政府负有偿还责任的债务,可以发行地方政府债券置换;
(4)鼓励推广PPP模式,撬动社会资本参与基础设施和公共服务的提供。
2015,经济下行和稳增长压力显著增大,在不违背“企业债务和地方政府债务不分”这一大前提下,后续新出台的政策开始出现松动。给地方政府借助融资平台,以明股实债的PPP项目为载体,进一步扩张债务的机会。
再比如发改委发布的1327号文,大幅放松了发债条件,突破了原先县级主体必须是百强县才能有1家平台发债的限制,为后续区、县级的平台融资大扩张埋下了伏笔。
2015-2016,稳增长压力下,地方政府对城投企业频繁的担保和增信措施导致地方债务与企业债务并未完全切割,金融创新加剧了底层资产穿透识别的难度,明股实债类型的产业基金和PPP,在结构化融资和会计处理过程中更容易隐匿杠杆。15-16年大资管扩容时,以银行理财、券商资管为代表的广义基金,具有刚兑特性,有高成本压力,以资金池模式运作,对信用风险的承受力较强,对票息的依赖具有刚性。所以,中低等级长久期信用债具有很强的配置盘,此时不少融资平台,包括区县一级融资平台是不愁融资问题的。
2016,四季度后稳增长效果显现,政策基调开始从稳增长转向防风险和严监管,中央开始对地方政府频繁突破43号文底线提供违规担保,增加地方债务负担的行为进行纠偏。
2017,财政部、发改委等六部委联合发布了50号文主要是再次明确了地方政府债券是地方政府举债的唯一合法手段,禁止地方政府对城投公司提供的各种隐性担保,禁止明股实债类项目
另有对政府购买服务进行规范的87号文,可以看作是50号文的补充。87号文的出台,重新明确了政府购买服务的“基本服务”、“先有预算,后购买服务”和“纳入指导性目录”的三个基本原则,并对服务范围列出了负面清单:铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设不得列入政府购买服务。这些被列入负面清单的基础设施建设项目,通常具有稳定的现金流回报,是可以尝试采用PPP模式建设的。因此,在某种程度上讲,87号文在倒逼地方政府在这些领域,推广正规的PPP模式。
2018,年初发改委联合财政部印发的194号文,地方政府严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产,对于已将上述资产注入城投企业的,在计算发债规模时,必须从净资产中予以扣除。
4月,央行、银保监会、证监会、外管局联合印发《资管新规》基于防范金融风险的全局考量,瞄准多年来的资管乱象精准出击,顺应金融发展的规律对资管业务进行了全面的梳理和规范,开启了资管行业的新纪元
注:18年3月郭树清履新银保监会主席。

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