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国家市场监督管理总局关于征求《关于加强综合执法强化市场监管的指导意见(征求意见稿)》意见的函

(2018-05-14 09:25:55)
分类: 道路运输法规文件

国家市场监督管理总局

国市监明电〔20181



关于征求《关于加强综合执法强化

市场监管的指导意见(征求意见稿)》意见的函

各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市人民政府:

为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》精神,深入推进市场监管综合执法改革,国家市场监督管理总局起草了《关于加强综合执法强化市场监管的指导意见(征求意见稿)》,根据中央要求,现送各地征求意见,请于52日前反馈,如无意见也请及时反馈。

附件:

1.关于加强综合执法强化市场监管的指导意见(征求意见稿)

2.《关于加强综合执法强化市场监管的指导意见(征求意见稿)》起草说明

附件

关于加强综合执法强化市场监管的指导意见

(征求意见稿)

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》提出组建国家市场监督管理总局(以下简称市场监管总局),对推进市场监管综合执法作出了战略部署。为建立权威高效的市场监管体制机制,维护全国统一大市场,现就深入推进市场监管综合执法改革提出如下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

深入贯彻党的十九大、十九届三中全会精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,适应新时代中国特色社会主义发展要求,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府府作用的体制机制弊端,着力解决市场监管体系不完善、执法力量散弱、权责交叉、多头多层重复执法、执法不到位等问题,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,统筹加强市场监管综合执法队伍建设和强化市场监管综合执法,明确执法权责,完善管理体制,严格依法行政,提高执法效能,构建统一规范、权威高效的市场监管综合执法体制,控制风险、保障安全、维护公平正义的市场秩序,促进国家治理体系和治理能力现代化,为我国经济高质量发展营造良好营商环境。

(二)基本原则。

——强化执法。在部门之间和部门内部相对集中行使行政处罚权,全面整合组建市场监管综合执法队伍,夯实基层执法力量,加强执法保障,提高执法能力,加大对违法行为打击力度。

——权责明晰。厘清市场监管综合执法与日常监管职责,依法划分各级市场监管综合执法队伍的职责权限,明确部门职责界限,减少职责交叉、避免重复执法,落实执法责任,推动履职到位。

——统一规范。统一执法机构名称、执法主体、执法程序、执法标志标识、投诉举报平台、执法办案工作信息系统等。严格依法行政,规范执法行为,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。

——科学高效。按照有统有分、有主有次,履职到位、流程通畅的要求,建立横向协作、纵向联动的市场监管综合执法管理体制机制,充分发挥现代信息技术和检验检测技术优势,提高市场监管综合执法效能。

(三)总体目标。

20193月底,实现全国市场监管综合执法队伍整合到位机构设置到位,执法保障到位。到2020年底,基本建立统一规范、权威高效的市场监管综合执法体制,初步建成一支高素质、专业化、规范化的市场监管综合执法队伍,为建立统一开放、竞争有序的现代市场体系奠定坚实的基础。

二、明确市场监管综合执法机构主要职责

(四)明确国家和地方市场监管的主要职责。按照法律规定,统筹考虑风险等级和范围、社会影响力、涉及区域范围、区域经济发展水平等因素合理划分国家和地方市场监管职责,制定权责清单,形成全面明晰的责任体系。市场监管总局制定市场监管层级事权划分的指导意见。对反垄断、药品准入等关系全国统一市场规则和管理的事权以国家和省级市场监管为主。食品、药品特种设备等以安全为目标的监管事项,实行分级管理,按风险范围划分事权。在生产运输环节带有全国性风险的事项(不包括小作坊和未取得生产许可证的企业)应当以国家和省级两级为主监管;在销售使用环节带有地域性风险的事项项,以市、县为主监管;在当地生产销售的小作坊和未取得生产许可证的“黑窝点”,实行属地监管。省级市场监管部门结合区域实际细化省市县各级事权。国家药品监督管理局(以下筒称国家药监局)负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监管。国家知识产权局负责对知识产权的保护和执法指导工作。

(五)厘清综合执法与日常监管职责。市场监管综合执法机构是市场监管部门的执法办案机构,主要职责是相对集中行使市场监管部门的行政处罚权,负责查处行政处罚一般程序案件。业务监管机构加强日常监管,根据职责承担督促市场主体依法承担主体责任,并在职责范围内对同级和下级综合执法机构进行法律、政策和业务等指导,协助组织查处监管范围内的案件,积极配合综合执法机构做好执法办案工作,在日常监管中发现的违法问题,可以依法实施必要的行政强制措施,当场开展稽查调查,案件线索应当及时移交综合执法机构。市场监管所依法开展日常监督管理工作,并依法行使行政处罚权和及时上报有关件线索。

加强综合执法机构与业务监管机构、市场监管所的衔接和配合,形成分工明确、协调顺畅的运行机制。

(六)明确各级综合执法机构职责。国家市场监管综合执法机构负责组织指导监督协调全国市场监管综合执法工作,查处具有特别重大风险、全国性影响、跨省(自治区、直辖市)的重大复杂案件和典型案件。

省级市场监管综合执法机构负责组织指导监督协调辖区内各级市场监管综合执法工作,查处辖区内具有重大风险、全省(自治区、直辖市)性影响、涉及多地市的大案要案和典型案件。

属于国家和省级在生产领城的监管事权,对生产企业涉嫌违法行为的查处,均由国家和省级市场监管综合执法机构负责。

地、市级市场监管综合执法机构负责组织指导监督协调辖区内市场监管综合执法工作,查处辖区内具有较大风险、全市性影响、涉及多县区的案件和典型案件。

区、县市场监管综合执法机构按照属地管辖原则负责查处区内市场监管领域违法案件,突出执法的综合性,实现一支队伍管市场。

上级市场监管综合执法机构发现下级市场监管综合执法机构执法违法、执法不当或者不厦行法定职责的,可以责令纠正或者直接予以纠正。

上级市场监管部门可以将具体案件指定下级市场监管部门管辖,也可以直接管辖由下级市场监管部门管辖的案件。

(七)加强协调配合。建立市场监管综合执法统一指挥、跨区协作、部门配合、整体联动的工作机制。建立重大复杂案件和典型案件报告、提升管辖、下移管辖、指定管辖、督查督办、上下联办等制度。建立业务监管机构和综合执法机构的案件移交、工作会商、信息共享机制。

依法界定市场监管部门与相关行业管理部门、其他执法部门的职责。对部分存在职能交叉的事项合理确定负责部门和职责,对涉及多个部门的事项明确牵头部门及具体职责,加强统筹协调,避免推诿扯皮,做到职有人司、法有人执、事有人做、责有人担。

加强与公安、检察、法院、监察委等部门信息互通、线索移送、案件移送、协同响应和对接街接,建立健全市场监管综合执法机构与相关行业管理部门、其他综合执法队伍间会同办案、协调配合、信息共享的跨部门执法协作机制。

市扬监管部门应就工作中重大事项,积极主动向地方党委政府汇报,争取地方党委攻府的支持。

三、完善市场监管综合执法体制

(八)设立四级市场监管综合执法机构。省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应,明确同中央对口的组织机构,确保上下贯通、执行有力,市场监管总局设立综合执法稽查局,加挂“国家市场监督管理总局综合执法稽查局”牌子,由总局局长兼任稽查局局长。省级市场监管部门设立综合执法稽查总队(副厅级);计划单列市、副省级城市市场监管部门设立综合执法稽查总队(正处级);地、市级市场监管部门设立综合执法稽查支队(副处级);县、区级市场监管部门设立综合执法稽查大队(副科级)。省级以下市场监管部门综合执法机构对应市场监管总局综合执法稽查局、反垄断局、反不正当竞争执法局,原则上不再分别设立相应机构。

国家、省、市、县级市场监管综合执法机构都要设一定级别、一定编制职数的市场稽查专员,负责重大案件的组织查办、督查督办等工作。

(九)省级以下实行双重管理、领导班子以上一级市场监管部门为主的管理体制。国家、省、市、县各级整合组建市场监管部门,区、县市场监管部门设立市场监管所作为派出机构。省级市场监管部门党政领导班子成员和综合执法机构主要负资人实行以地方为主的双重管理。市、县级市场监管部门党政领导班子成员和综合执法机构主要负责人实行以上级市场监管部门为主的双重管理,由上级市场监管部门提出建议人选,会同地方党委组织部门共同考察,征求地方党委意见后,提交地方党委和政府按有关规定程序办理,计划单列市、副省级城市市场监管部门的党政领导班子成员和综合执法机构主要负责人实行以省级市场监管部门为主的双重管理。已经实行垂直管理的地方可以保持现有体制。

四、加强市场监管综合执法队伍建设

(十)整合组建市场监管综合执法队伍。整合工商、质检食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍,组建市场监管综合执法队伍。鼓励地方将其他直接到市场、进企业,面向基层、面对老百姓的执法队伍,如商务执法、盐业执法等,整合划入市场监管综合执法队伍,大幅减少市县两级政府执法队伍种类、药品经营销售等行为的执法,由市县市场监管综合执法队伍统一承担。

(十一)明确市场监管综合执法队伍行政编制。整合组建市场监管综合执法队伍时。按照“编随事走、人随编走”的原则全面划转相应的编制和人员,确保编制不挪减。充分考虑市场监管综合执法职能需要和任务总量,切实保障综合执法队伍编制需求。对原使用事业编制、参公管理编制或其他编制的执法人员按规定程序转为行政编制,纳入公务员序列。

(十二)推动执法力量下沉。根据执法办案工作需要合理确定综合执法机构编制,盘活存量、优化结构,推动执法力量向基层下沉,确保执法人员编侧主要用于市、县执法一线,严格编制到位,人员到位。

(十三)提升履职能力。加强执法人员政治教育和廉政教育,确保执法为民,廉洁执法。努力提高执法队伍专业素质,加大法律、经济、食品、药品、特种设备、专利等急需紧缺专业背景人员招录引进力度,并优先向执法一线配置。实行“通专结合”、“一专多能”培养模式,加强对执法办案人员的精准化、专业化培训,在执法领域适当分工的基础上建立执法人才库,完善从执法一线遴选人才机制,加大执法机构间岗位交流力度。强化情报信息先导,加强情报信息的搜集、分析和研判,充分利用大数据、云计算等现代信息技术提升综合执法能力。

五、加强市场监管综合执法保障

(十四)规范统一执法。坚持重大改革于法有据,开展法律法规废、改、立工作,建立键全适应市场监管综合执法需要的法制保障体系。充分利用原工商、质检、食药、物价、知识产权等投诉举报平合的现有资源,建立统一的执法办案信息管理系统。统一全国市场监管制式服装、执法程序、执法文书、执法证件、执法标志标识、执法装备标准等,提高市场监管执法规范化建设水平。

(十五)强化考核、激励和监督。建立健全监督制约机制,确保规范文明、公平公正执法。上级市场监管部门采取行攻执法检查、考核评价、案卷评查等方式加强对下级执法工作的监督检查。合理划定职责边界、评价履职成效、把准失职渎职追责底线。建立科学考核评价体系,将考核结果作为调整干部职级、待遇和奖惩的依据,促进执法队伍能力、绩效、作风持续稳定提升。实行公务员分类管理制度,建立市场监管综合执法人员衔级制度,探索执法队伍职业化建设路径。合理保障执法人员待遇,完善基层执法人员工资政策,建立和实施外业执勤津补贴制度、人身意外伤害和工伤保险、国家抚恤等保障制度,提高执法人员履职积极性,增强执法队伍稳定性。

(十六)加强经费装备保障。各地切实加强综合执法机构的执法装备建设和经费保障,将综合执法队伍建设和工作经费全额纳入同级政府财政预算,建立执法经费逐步增长机制,增加执法人员、装备、技术等方面的资金投入,保障执法工作需要。严格执行罚缴分离、收支两条线制度,严禁罚没收入与部门利益直接或变相挂钩。

(十七)严明工作纪律。严格遵守政治纪律,服从大局,不折不扣坚决落实改革任务;严格遵守编制、人事、财经纪律,做好职责划转、机构和人员编制整合调整过程中人财物等要素的衔接交接工作,及时做好资产清查、财务清算工作,进一步加强对国有资产的管理;严格遵守工作纪律,做好干部职工思想整治工作,确保思想不乱、干劲不减、队伍不散、工作不断,保持工作的连续性和稳定性。

(十八)加强组织领导。充分认识加强市场监管综合执法的重要意义,围绕组建市场监管综合执法队伍和完善市场监管综合执法体制,加强改革工作的筹划领导和组织实施。中央编办、市场监管总局加强分类指导和跟踪分析,注重统筹协调和督促检查,研究出台有关政策措施,重大事项要及时向党中央请示报告。各省(自治区、直辖市)党委和政府切实履行领导责任,把握工作方向,研究解决重大问题,坚决落实调整改革任务。各有关部门密切配合、协力推动,确保调整改革工作顺利推进。 

 附件

《关于加强综合执法强化市场监管的指导意见

(征求意见稿)》起草说明

为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》,国家市场监督管理总局(以下筒称市场监管总局)牵头起草了《关于加强综合执法强化市场监管的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》稿)现就有关情况说明如下。

一、起草背景及必要性

加强和改善市场监管,是攻府职能转变的重要方向,是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障,是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。推进市场监管综合执法,是完善市场监管和执法体制的关键举措。党的十八届三中全会以来,在党委攻府领导下,各级市场监管部门按照中央要求,积极探索推进市场监管领城综合行政执法改革,在减少多头执法、形成监管合力、提高基层监管效率等方面取得积极成效;但另一方面,各地改革模式多样、部门上下设置不一、执法保障不足、执法重心偏移等因素造成的执法不规范不统一、基层工作负担过重执法职能弱化、监管不到位等问题也比较突出,各地各部门关于加强顶层设计,进一步完善市场监管综合执法体制的呼声很高党的十九届三中全会决定,深化党和国家机构改革,完善市场监管和执法体制,组建市场监管综合执法队伍,由市场监管总局指导。组建市场监管综合执法队伍是加强综合执法,强化市场监管的一项重要内容。需要在职能定位、机构设置、工作机制等方面进行改革创新。为贯彻落实中央精神,加强对各地市场监管综合执法改革的指导,有必要出台具体指导意见,解决各地改革过程中的共性问题、重大问题,确保改革方向正确,取得实效。

二、起草过程

按照中央要求,市场监管总局就市场监管综合执法队伍整合组建涉及的有关问题与中央编办进行沟通,抽调原工商、质检、食药监、知识产权等部门人员参与起草《意见》稿。《意见》稿起草过程中,市场监管总局积极开展调研,广泛听取各方面意见。一是选取天津等几个已经实行市场监管综合执法的地方,通过实地调研与书面调研结合的方式征集意见。二是邀请市场监管业务骨干参加座谈,从不同角度、层面探讨目前综合执法工作存在的问题、解决思路和工作设想。三是组织召开市场监管综合执法体制改革座谈会,听取各地党委政府关于深化行政执法体制改革和组建市场监管综合执法队伍的意见建议,在此基础上,形成了《意见》草稿,经多次听取市场监管各方面意见并反复修改后,形成了目前的《意见》稿。

三、主要内容

(一)关于总体要求。本部分明确了市场监管综合执法改革的指导思想、基本原则和总体目标,从不同层面说明了改革的方向、需要解决的问题、解决问题的路径,以及改革的阶段性任务。

(二)关于明确市场监管综合执法机构主要职责。本部分从不同角度明确了场监管综合执法机构的职责权限:一是总体上明确国家和地方市场监管的主要职责;二是在市场监管部门内部,厘清综合执法机构的执法办案职责与业务监管机构的日常监管职责,以及市场监管所的相关职责;三是明确国家、省、市、县四级综合执法机构的事权划分;四是明确市场监管综合执法机构与其他机构、部门之间的联动配合机制。

(三)关于完善市场监管综合执法体制。一是设立国家、省、市、县四级市场监管综合执法机构,为有效统筹协调多方面执法资源,省级以下综合执法机构级别高于普通内设机构,各级机构专设市场稽查专员。二是市场监管部门实行省级以下双重管理、领导班子成员以上一级市场监管部门为主的管理体制。

(四)关于加强市场监管综合执法队伍建设。一是按照中央文件要求,整合组建市场监管综合执法队伍。二是按照依法行政要求,明确市场监管综合执法队伍行政编制。三是以编制管理为抓手,推动执法力量下沉。四是多措并举,提升综合执法队伍履职能力。

(五)关于加强市场监管综合执法保障。一是统一执法依据、工作平台、工作标准、队伍形象等,实现规范统一执法。二是强化考核、激励和监督。三是加强经费装备保障。四是严明工作纪律。五是加强组织领导。

四、需要说明的几个问题

(一)关于日常监管和综合执法的关系。市场监管部门主要职能包括市场监管和行攻执法,即日常监管和综合执法。从业务内容上,前者主要包括市场准入、“双随机一公开”、检验检测、专项检查等日常监管,以及训诫、约谈、召回等监管措施;后者主要包括行政处罚、行政强制等,两者之间的界限一般以是否立案、形成案件来划分。厘清日常监管和综合执法职能,有利于市场监管部门两大块业务的专业化、集约化。

(二)关于综合执法机构与业务监管机构的职能分工。原则上综合执法机构负责集中行使行政处罚权,统一查办案件;业务监管机构负责市场日常监管,并在职责范围内对同级和下级综合执法机构进行法律、政策和业务指导。当然,日常监管与行政执法在实践中很难截然分开,不少案件就是在日常监管过程中发现和处理的。为此,业务监管机构根据工作需要可以依法行使部分行政强制权,及时发现线索、固定证据,积极配合综合执法机构查办案件。各级市场监管部门要结合实际,明确本部门综合执法机构与专业监管部门之间衔接配合的具体事项和程序。

(三)关于市场监管所的职能定位。市场监管所是县级市场监管部门的派出机构,是市场监管工作的“末梢神经”,兼具综合执法和日常监管两种职能,依法开展两方面工作,做好与上级机构的工作衔接。

(四)关于省以下市场监管部门管理体制。根据调研情况,省级以下市场监管部门实行不同管理体制各有利弊。垂直管理有利于排除地方干扰,统一规范、公平公正开展行政执法,符合建立统一大市场的要求;分级管理有利于调动地方积极性,协调各方面开展社会共治,符合权责一致原则。基于保持政策延续性、充分调动地方和部门两个积极性的考虑,建议实行省级以下双重管理、领导斑子以上一级市场监管部门为主的管理体制,通过“管住关键少数”的方式,加强上级市场监管部门与下级部门的联系,增强监管执法的统一性、专业性。

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