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关于交通系统路面执法职能现状及未来趋势的思考

(2018-04-05 09:16:23)
分类: 道路运输热点评说

交通系统的路面执法职能被忽视了几十年,就像一个病人几十年来一直未得到有效医治,小病拖成大病,已经很严重了,但还有救。这次机构改革方案要求推进交通运输综合执法改革,国家层面终于认可了我们这支路面执法队伍,应该能够解决我们的身份问题,从而逐步解决路面执法队伍人员、经费、营房、装备等问题。终于有兴趣、有勇气来分析整理关于交通路面执法职能的一些看法和思考。

一、当前交通系统路面执法职能现状不容乐观

(一)微观分析

1、运政执法职能

国家道路运输条例总则第一条第一句话和第三句话分别是“为了维护道路运输市场秩序”和“保护道路运输有关各方当事人的合法权益”,几十年的实践证明,运政路面执法更多的是起到了保护客运企业和出租车企业利益的作用,运管把各条班线客运审批给不同的客运公司、把出租车名额审批给不同的出租车公司后,既要打击外来者进入这个领域、蚕丝这个市场(比如打击各类形式的非法营运),又要打击各客运公司之间跨审批范围进入别人的领域抢市场、扰乱秩序(比如打击不按批准的线路行驶和上下客),运政路面执法一定程度上就像一个维护秩序的带头大哥,起到划分利益蛋糕的作用。多年来客运市场繁荣,运政路面执法就重要;随着区域之间高铁和区域内城际铁路的快速发展,最多十来年,客运企业主要的盈利市场应该是在乡镇客运;现在客运市场已经在萎缩、以后还将更加萧条,导致运政路面执法的地位和作用下降。

运政路面处罚事项大致可以分为两大类,一类是“人”和“车”上路从事营运性活动的资格证准入类,当前这块已相对比较规范,同时这块与公安交警对“人”和“车”的管理职能职责交叉,民间一直对这一领域进行统一管理的呼声不断,对公安交警已经对所有车辆实施管理基础之上再单独设立一个营运车辆管理持质疑态度。短期内交通运输部不会放弃这一领域,下一次道路交通领域改革应该能解决这一问题。

一类是与社会大众出行需求密切相关的处罚事项,比如非法营运、包车未持有效标志牌、不按规定线路行驶、上下客等处罚事项,这块实质是国家财力不足导致政府公共服务保障能力不足,未有效满足社会出行需求。这么多年的打击都屡禁不止、效果不佳,说明不仅要堵、更要疏,引导其逐步规范化、合法化;说明当前的政策法规已经滞后、不适应社会发展实际需要、未保障人流的高效运输。

2、路政执法职能(以某省高速公路为例)

建控区管理方面:随着城镇的发展,城区范围不断向外扩张,导致高速公路“类街道化”,公路管理部门划定的建控区与城乡规划、住建、国土资源等部门规划交叉;同时建控区还存在沿线群众修建房屋等棘手问题,建控区管理在今后一段时间内、在全国范围内都是一个难点问题。沿线群众破坏公路沿线附属设施方面:由于公路建设时期修建的便民道路不足,沿线群众自身素质有待提高,公路管理部门强制权不足,必须借助属地公安机关和法院开展整治,沿线群众破坏公路沿线附属设施问题在短期内也是一个突出问题。非标方面:规范性文件从2011年开始暂停了法律法规设定的非标审批事项。桥下空间方面:《四川高速条例》赋予高速公路营运公司桥下空间的管理责任,发现违法堆积物或者设施的,应当立即劝阻和制止,及时消除安全隐患。路产方面:路产事故中对损坏路产的勘验认定的赔偿工作通过规范性文件移交给高速公路营运公司办理。超限治理方面:公正的讲高速公路营运公司发挥了重要作用的,把住了收费站入口关,规范性文件要求营运公司核查超限运输证、查询车辆运输车APP认定其是否在有效过渡期内、对不合规的车辆运输车进行劝返;公安部、交通运输部联合发文明确超限由公安交警单独实施处罚。施工监管方面:规范性文件赋予各高速公路营运公司日常监管职责,在建设单位履行主体责任、营运公司履行日常监管责任基础上,公路管理机构进行抽查监管。路政许可事项:超限许可、施工许可事项逐步上收至省级公路管理机构,路政执法领域我们可以管理、能够管理得下来的事项其实已经不多了。

3、收费稽查职能(以某省高速公路为例)

《收费公路管理条例》明确高速公路营运公司收费权,有权要求逃费车辆补缴通行费,发生扰乱经营管理秩序的由公安机关依法处理。打击偷逃通行费是08年四川省公路法实施办法设定的处罚事项,国家层面的法律、行政法规并无相关处罚事项。在当时的历史条件下有其合理性,当时高速公路营运公司是交通厅下属的国有企业,交通厅作为其上级机关有义务防止国有资产流失,高速公路管理局作为交通厅直属机构,代为履行收费稽查职责顺理成章,打击偷逃通行费立法本意应该是节约因收费纠纷导致的诉讼成本。但现在各营运公司的上级机关变成了国资委,国资委才是防止营运公司国有资产流失的上级机关,交通运输部门就不宜再越权,再用行政行为干预通行费的民事纠纷,应当由国资委、公安、物价和法院进行处理。当前我省收费稽查职能现状是面临各收费站发现几千元以下的逃费自行解决了、几万元以上的直接向属地公安机关报案的尴尬局面。 

(二)宏观分析

1、交通运输部层面

一直以来各级交通运输主管部门在公路领域最关心的还是建设,年度工作报告中公路建设投资额、新开工里程、竣工里程信息是相当重要的。随着大部制改革推进,交通运输部先后接管铁路局、民航局、邮政局三个国家局,近期又将接管农业部的渔船检验和监督部门,路面执法职能存在因交通运输部无暇顾及而被忽视的可能性。交通运输部2018年重点工作中与执法有点相关的是排在第六的加快推进法治政府部门建设,其内容与执法工作直接相关的是规范执法,年年都强调要规范执法说明路面执法还不够规范,由此导致的举报投诉、网络舆论、联名上书让领导很头痛。

和公安交警相比,交通系统的路面执法职能处于弱势。公安部门通过多年努力把大部分的道路交通管理权划归后,交通部门在道路交通管理中,承担的主要是一些基础性、辅助性、过程性的工作。道路交通三要素——人、车、路的管理中中,交通系统对人和车的管理处于弱势地位。

2、国家层面

当前国家处于转型升级发展的关键时期,需要大力推进基础设施建设、大力降低社会物流运输成本,行业管理部门必须服务于国家大战略。现阶段国家层面对交通部门最大的需求应该是加快路网建设,保障人流、物流高效运输,降低物流成本,提升公共服务,交通部门的服务保障功能大于执法功能,路面执法只是为保障实现这一目标的一个手段。

交通部门是以经济职能为主的机构,和公安、城管等以社会管理职能为主的机构有着本质区别,经济职能为主的部门管理人的行为难度较大。路面执法是对相对人违法行为的管理,又缺乏足够的强制权,导致交通部门从事对抗性较强的路面执法工作时难度较大。  

二、路面执法职能未来趋势设想

虽然这次交通综合执法改革能够解决我们这支队伍的身份问题,但也并不是说路面执法队伍就高枕无忧了,其形势依然不容乐观。国家大力推动整合同一领域或相近的领域执法队伍路面执法的交通和公安交警两家单位职能职责交叉严重,十几年道路交通领域应该还有一次改革整合。上世纪八十年代公安部门是以道路交通安全的名义进入道路交通管理领域的,当前全行业至少80的死亡事故发生在道路交通领域,安全形势依然严峻,但随着客运市场特别是长途客运的萎缩、安全隐患巨大的面包车逐步退出市场、超限治理取得成效后,安全形势将逐步好转,公安交警没有理由再管控道路交通领域,加之公安部门警力本身不足,回归主责主业也不是没有可能性。

从现在起到下一次道路交通领域改革整合前的至少十年时间里,我们应该抓住这个难得的、唯一的历史机遇,高度重视路面执法工作,苦练基本功,真有那么一天公安部门退出道路交通领域时,让国家层面觉得交通路面执法队伍有能力接过公安交警的交接棒,不然路面执法队伍仍然会沦为被改革的对象。

三、对此次交通综合执法改革的建议

(一)成立交通运输部交通综合执法监督局。

可喜的是,交通运输部副部长终于于328日专门调研地方执法工作,真的太难得听到这种消息,但这远远不够。交通运输部应加强执法工作的顶层设计,强力争取成立交通综合执法监督局,指导全国交通执法工作,让执法工作不再是兼职工作,让专业的团队做专业的事,这是衡量交通运输部重不重视执法工作的最大指标。通过综合执法监督局,结束各省交通部门各自为政、政策标准不统一问题,推动部际层面信息化建设,结束各省信息割据问题。配齐配强政策法规研究力量,完善法律法规,保障政策文件具有延续性和可操作性。完善顶层法律,保障非现场执法有序推进;部级层面加强与最高人民法院沟通协调,建立完善交通运输综合执法非诉执行机制。

(二)以客运领域市场化改革为契机,优化完善交通执法部门职能职责。

针对与社会大众出行需求密切相关的处罚事项,虽然各级交通部门已经在多个领域试点逐步规范化合法化,但步子应该再大一点、力度应该再强一点,早晚是要合法化,被动迟改不如主动早改,在当前不理性的事故追责体系下,还能减少运政执法人员成为法律法规不完善的牺牲品。一是非法营运方面,虽然国务院和交通运输部对网约车持引导、规范和支持态度,但是到了省及运管部门层面就变成了打压态度,个中缘由不言而喻,建议取消关于网约车上路的各项不合理规定,放开市场准入,市场能够调节的让其回归市场,交通部门要通过逐步引导、规范网约车发展,来弥补政府公共服务的缺位。二是上下客、不按规定线路行驶方面,客观的讲一辆客车从客运站发班,只要车辆和驾驶员符合规定,拉一个人和拉一车人没什么区别,按照乘客意愿在中途安全区域上下乘客并无不妥,城市公交站点、农村客运临时站点、部分省份在高速公路服务区设立的客运停靠站点,就是逐步合法化的上下客,针对这块,建议加快其合法化进程。三是客运包车方面,《交通运输部关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》中关于包车标志牌有效期限从一个运次可以延长到最长的1年,《四川省道路客运定制服务试点工作方案》中,定制客运按照包车客运管理,提供“点对点”的客运服务,试点企业可根据旅客出行需求,在试点线路起讫服务区域内自主确定上下客点,建议试点成熟后尽快普及至所有类型的客车、所有区域的营运,充分释放道路运输市场活力。

(三)加快行业前沿领域研究。

随着新技术、新材料的发展,交通基本三要素中的“路”正逐步发生变化;随着无人驾驶技术的快速发展,“车”和“驾驶人”将发生显著变化;路段的可视化也将对现有的巡查模式产生颠覆性变革。交通基本三要素发生的深刻变革将对今后的交通执法工作产生深远影响,现有的执法模式将不再适应今后执法工作需要。分析人车路的变化对交通执法工作的影响,如何主动适应变革,就成为了摆在交通运输部相关专业人员面前日益迫切的课题。(来源:四川相关业务工作者-2018.03.31

 

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