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从产业新城PPP看投资人的角色定位

(2016-12-12 11:08:17)
标签:

ppp

产业新城

分类: 文章

编者按:最近接触一些产业新城的PPP项目,这些项目大多处于偏僻的地区,按照政府目前的财力和实施能力,如果没有开发商或产业新城类投资人看中,这样的区域估计十年八年内都没有发展的机会。当地政府和百姓都希望引进社会投资人,但是这类项目多会涉及到新增财政收入使用问题,也就是新增财政收入中要有一定比例用于支持基础设施和公共服务设施的投资,还有一部分要支持为了拉动产业发展所必须进行的政府扶持性支出,美好的愿望在诸多的问题面前显得很无能为力。鉴于目前状况,政府和投资人也变得更加智慧,寻找智力外援,我们有幸参与了一些项目的顾问工作,积累一些经验并进行了一般性思考,虽然这些经验来源于一些具体项目,但是有一定的普适性,因此在这里把荣邦瑞明的思考与大家分享,以利于行业的健康发展。

投资人的四种角色定位

在政企双方定位没有形成共识之前,投资人的定位没有明确,投资人和政府一直在纠缠于很多没必要的细节之中,导致项目谈判进展缓慢甚至失败,导致整个社会交易成本居高不下。我们从公共管理和区域发展的角度,为产业新城投资人的角色进行定位,便于政府进行定性的分析和合作框架协议的制定,我们定义了投资人的四种角色。

一是基础设施和公共服务设施的投资者。投资人首先是基础设施和公共服务设施的提供者,这明显应该是政府的职能,因此可以认为是政府和社会资本合作行为。这是大概念下的PPP,政府与投资人之间是合作关系,资金都由企业出,需要解决投资回收问题,也就是企业代替政府做了基础设施和公共服务设施建设的投资。

二是产业配套环境(一般常说的营商环境)的提供者。在一个这样的区域,产业要想发展起来,一定要植入一系列具有带动作用的产业项目,但这种植入是需要代价的,是需要投入资金进行培育的,包括土地的让利、金融市场的孕育、人才市场的培育、消费市场的发育等。这些工作也不应该是哪个企业应该做的事情,外部性很强,本应是政府的职能。

三是城市招商服务的提供者。产业形成过去依赖于政府自身的招商,很多城市曾经实行全民招商制度,取得了表面的繁荣,虽可招到一些企业,但是参差不齐,基本没有产生聚集效应,未来清理和淘汰落后产能还可能付出更大的代价,是得不偿失之举。由真正对区域长期发展负责的市场化投资人进行专业招商服务,围绕产业进行深度策划、招商,才是投入少见实效的招商行为。

四是城市基础设施和其他公共服务的运营者。这种运营不仅含有传统的基础设施,还要运营好产业发展需要的产业基础配套环境。

政企双方亟需形成新的共识

从本质上来看,投资人的以上几个角色都是政府应该承担的,但是随着政府直接投资的限制,这些工作政府难于直接完成,产业和城镇化发展严重受到制约,投资人干了四类政府该干的事,并且把政府应该承担的四类责任承担了下来。但是由于过去缺乏对这类问题的一般性研究,整个社会缺乏认知,因此在制定合同或执行合同过程中,总是遇到双方探讨问题不在一个层面的问题,如同鸡对鸭讲,导致投资人和政府合作成本高启,使得投资人对政府信用产生了极大的怀疑。即使投资人的盈利模式问题得到了解决,投资人的风险还是很大的,投资人仍然需要与政府达成一些新的共识,这些共识要形成可执行的法律协议和政府的政策。

一是双方在城市发展战略和产业发展方向上一定要有共识。过去经常是换一个市委书记,城市和产业就要改变一个发展方向,因此这种共识不是一两年的共识,是十年以上的共识,也就是至少两届政府领导都支持的事情企业才敢进来和愿意进来投资。

二是城市管理上要在多方面有新突破。这些突破不是让政府违规,而是要政府把企业作为真正的合作者,详细区隔什么是行政行为,什么是专业能力,在专业能力方面充分尊重专业公司意见。比如政府在规划管理方面要与投资人要有新共识,虽然规划的审批是政府的权限,但是如何才能把一个区域发展起来,什么样的规划更能吸引产业投资人和人才,这确实是需要多听听投资人的专业意见,给投资人更多话语权,而且要进入合同和政府的文件,确保共识变成行动。

  (作者单位:北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司董事长 李伟)

 

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