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【探究】基层食品抽检工作面临的困境及相关建议

(2020-11-30 18:41:12)
分类: 产品质量与食品安全

探究基层食品抽检工作面临的困境及相关建议

原创 杨开亮

食品抽检是深挖市场潜在隐患、提高监管靶向性的重要手段,对保障群众舌尖上的安全、巩固提升食品安全监管水平意义重大。自2014年国务院食安办部署国家食品安全城市创建工作至今,食品抽检作为一项创城“必检项目”已经开展了6年时间,随着工作的长效性开展和纵深推进,也暴露出一些问题和困难,亟需引起重视并加以解决。

基层食品抽检工作面临的困境

食品抽检工作从部署到开展依次经过明确任务、申请经费、制定方案、抽样检验、不合格后处置、信息公示、上传系统等过程,在任务经费、抽样检测、后处置、系统上传等方面存在问题如下:

任务经费方面

(1)抽检任务量呈逐年上升趋势,而抽检经费难以保障。国务院在《关于印发“十三五”国家食品安全规划和“十三五”国家药品安全规划的通知》中要求:食品安全抽检覆盖全部食品类别、品种,国家统一安排计划、各地区各有关部门分别组织实施的食品检验量达到每年4份/千人。在具体实践过程中,许多地方省份的《食品药品安全"十三五"规划》中往往将抽检量向5份/千人的目标推进,在此背景下,自2016年至今,各地的食品抽检量逐渐提高。以山东省为例,2020年各地市的食品抽检量基本达到5份/千人,而食品抽检经费由地方财政支持,部分财政困难的地区抽检经费难以保障,且抽检没有专门的经费,往往涵盖了其他管理费用,再加上今年疫情防控等原因,各项工作经费均有缩减,导致抽检经费更是雪上加霜。据了解,有的县市区的抽检经费仅有200元/批次,经费的短缺导致抽检工作缩手缩脚,部分抽检项目“想检却不敢检”,有的地区硬着头皮按照上级要求开展检验工作,却不能及时结算抽检经费,导致第三方检测机构频频上门催债,政府部门公信力丧失。

(2)四级抽检计划主体重复,部分企业存在重复抽检现象。现行的抽检工作有“国抽、省抽、市抽、区(县)抽”等四级,国抽主要面对全国性大型批发市场、部分重点食品生产企业;省抽主要面对所有获证食品生产企业和大型餐饮企业,同时加强对省内大型批发市场的抽检;市县级抽检面对具有一定规模的食用农产品业户以及小作坊、小餐饮等业户。根据历年情况看,部分重点的市辖区(以主城区为主)国抽、省抽均有辐射,在市级、区级的抽检计划中也是任务分配的重点,部分大型食品经营业户存在四级重复抽检的现象,有时一年能抽好几次,影响市场经营秩序的同时,商家也是怨声载道。同时,由于国抽、省抽、市抽等任务均落实在基层,导致部分地区的食品抽检量远远超过4份/千人或5份/千人的标准,基层同志压力巨大。

抽样检测上

(3)食品抽检问题不合格率要求标准不一致。在大部分省份的《食品药品安全“十三五”规划》(或称《“十三五”食品药品工业发展规划》)中,均对食品抽检的合格率做出明确规定或制定发展目标,普遍要求达到96%以上,而基层地方政府、人大同时将食品抽检合格率作为衡量“为民办实事”和工作效能发挥的重要指标,要求抽要抽出问题,不能让抽检经费付诸东流,不合格率的双重标准让基层市场监管同志在工作开展中颇为无奈。笔者认为,食品抽检的主旨应是通过全覆盖、有针对性的食品抽样检测,筛查市场隐患产品、科学评判地区风险等级,预防食品安全事故的发生,食品抽检的问题发现率一旦制定硬性标准,势必会导致抽检的针对性有失偏颇,而对食品抽检不合格率的双重标准更会让食品抽检举步维艰。

(4)食品复检机构数量少,对复检业务积极性不高。食品复检不同于初检,需要由公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检,而现实中以山东省为例,只有山东省食药院、省质检院、省出入境及青岛、烟台等地市的出入境部门有复检资质,在复检机构选择的空间不大,针对一些理化指标或风险较大的复检项目,复检机构的检测积极性不高,推诿扯皮现象严重,虽然《食品安全抽样检验管理办法》中规定:复检机构无正当理由不得拒绝复检任务。但并没有规定相应的罚则和强制措施,对复检机构的抓手不大,导致个别产品的复检工作开展困难。

不合格后处置方面

(5)不合格产品处罚标准过严难以落实。《食品安全法》规定:“(违反第三十四条)生产经营致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”和“生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品的”,货值金额不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;在基层监管工作中,大多数食品经营者规模较小、资金量短缺,货值金额普遍较小,即使适用最低标准的处罚金额,也难以缴纳。纵然《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》对小餐饮、小作坊经营者(违反《食品安全法》第三十四条)拟定了更低的处罚金额,但市场上的小餐饮经营业户为了网上经营、外卖经营的需要,普遍申请了食品经营许可证,难以按照《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》进行处罚,而小食品店等流通类经营业户更是无法适用“三小条例”进行处罚,导致小规模的食品经营业户处罚困难。

(6)移交案件的后续跟进存在困难。根据《行政处罚法》规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《食品安全法》第一百三十六条规定:食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明其进货来源的,可以免予处罚。在执法过程中,对于经营者履行进货查验义务,可以追溯的不合格食品,并且食品生产者在本辖区之外的,一般移交当地的市场监管部门进行处置。但对移交案件的程序和材料没有具体的规定,且移交后的后续处罚情况没有规定要求进行反馈,导致本地区市场监管部门难以掌握移交案件的后续处置情况。另一方面,由于食品检验的时效性较长(《食品安全法》规定20日之内出具检测报告),往往案件移交后,相关的不合格食品和证据已经灭失,导致其他地区的后续处置存在困难。

系统录入方面

(7)系统操作不熟练,存在认领过期、上传困难问题。国抽和省抽系统整合后,要求食品抽检信息全部录入国抽系统,并从系统上认领不合格食品抽检报告,相关处置情况同步录入国抽系统。在实际操作过程中,基层市场监管同志老龄化严重,对电脑系统操作掌握不熟练,导致不合格报告过期未认领、后处置过程(如处置文书)上传困难,往往案件已经处置完毕,但系统上却没有及时上传材料,且对于移交移送案件存在不知道如何上传的问题。

针对食品抽检工作的相关建议

(1)合理搭配四级抽检任务,加强经费保障力度。将国抽、省抽、市抽层面的任务量同区县级抽检相结合,在制定本地区抽检计划和抽检任务时,充分考虑上级抽检的任务分配和抽检对象,在承担上级抽检任务的基础上,缩小区县级抽检的任务量,合并执行千人/5批次的抽检指标。同时,针对上级抽检覆盖到的重点企业和市场,不再纳入本级抽检计划内,避免重复抽检;完善抽检经费保障机制,把食品抽检作为政府财政的必要支出,并明确强制性的、量化可操作的抽检经费比例,自上而下建立起专款专用的经费渠道,必要时,可以考虑由上级政府全额拨付或财政补贴的形式,保障财政困难地区的抽检经费。

(2)科学制定食品抽检的考核机制,强化结果运用。完善考核机制,将“任务完成率”、“结果公示率”、“后处置案件办结率”作为考核的重要抓手。在食品抽检对象“全覆盖”的基础上,将“问题发现率”作为日常监管的依据而不是结果考核的指标,更科学的运用食品抽检的“不合格率”,并以此作为评判地方食品安全监管水平的依据。同时,将日常监管同食品抽检结合起来,将日常监管发现的问题隐患作为抽检计划制定的重要依据,将食品抽检不合格食品的聚集领域作为日常监管的靶向目标,从而达到二者相辅相成的目的。

(3)明确小型经营业户的处罚限额,做到罪、责、罚相适应。《食品安全法》规定,食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。在此基础上,《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》中对“三小”业户的违法违规行为做出了具体处罚规定(五千元以上三万元以下),罚则适当,可操作性强,可部分小型的食品店并没有对应的管理办法,且部分食品经营业户采购的食用农产品大多数从市场或从种植业户采购,导致不合格食用农产品的追溯往往到种植业户身上,这两类业户货值较小,且生产规模小,适用5万元以上的处罚标准明显不当。建议针对食用农产品和小食品店经营业户出台相应的处罚标准,或将此两类业户容纳到“三小”管理办法中,依据“三小”管理条例进行处罚,做到罪责罚相适应。

(4)出台不同地区之间的案件移交规定,明确食品生产者的复检优先权利。从上级层面,仿照行刑衔接的制度模式,出台具体的行政移交案件的管理规定,针对不同地区间行政案件移交的材料、方式方法、后处置的结果反馈做出明确规定,对于移交和移送案件,不再作为本地区食品抽检不合格产品的处置任务,避免重复处置、重复考核;同时,明确不合格产品的“复检权”,现行的抽样工作机制中,被抽检的经营者和食品生产者均有提出复检的权利,个别经营者由于法律规定的“追溯后免责条款”,往往怠于行使复检权,导致在后处置的移交案件中,部分移交地区的食品生产者往往以样品被污染或被更换为由拒绝承认检验结果,提出未行使“复检权”。下步,建议明确复检权利优先由食品生产者行使,对检验结果有异议的,第一时间进行复检,防止后处置案件处罚困难;对于复检机构而言,完善考核指标,将承接的复检业务数量和对接部门的满意度作为年度考核项目,提高复检业务的积极性。

(5)推行抽样委托制度。委托第三方检验机构自主开展食品抽样工作,减少人力物力的损耗。针对基层人员力量不足,抽检工作压力较大的问题,建议推行委托采样的工作机制,这类机制其他地区有沿用的先例。行政委托不同于行政授权,受委托人不需有法律明文规定,不以自身名义而是以委托人的名义形式权利,具体方式是委托机关出具《行政委托书》,第三方采样机构依据地区食品抽检计划,向经营者出示《行政委托书》,自主进行食品抽样工作。一方面,行政委托可以减少基层监管部门人力物力的损耗,节约执法成本,另一方面,第三方进行食品抽样可以最大限度做到不偏不倚,提高食品抽检结果的公正性和科学性。

(6)强化系统操作培训,提高业务能力。食品抽检系统的开发和运用是借鉴大数据的管理模式,不仅可以提高食品抽检结果的数据汇总效率,更能帮助上级机关掌握地区的食品抽检工作进度和工作开展情况。下步,建议通过系统培训、工作知道等方式,强化基层监管同志们的系统操作水平,同时,可以采取交叉学习、互帮互助等形式,树立市场监管“一盘棋”的工作理念,强化不同地区间的交流与合作,提高地区抽检工作水平。

食品抽检是国之重器和法之重器,于国于民影响深远,对提高食品安全监管水平、提升群众的满意度和幸福感意义重大。对食品抽检工作而言,处罚不是目的,追责也不是目的,都是为了更好的发展和运用。对上层监管部门而言,如何捋顺工作机制、更加科学、有效的开展食品抽检工作是值得探讨的课题;于基层监管同志而言,如何运用起食品抽检的利器,最大程度的发挥食品抽检的工作效能应是不懈的工作追求;于广大食品经营者而言,如何落实企业主体责任,对食品抽检由抵制转为欢迎,真心的转变思想、拥抱监管,是企业应当树立的思想觉悟。

作者系山东省烟台市芝罘区市场监督管理局食品安全综合协调科 杨开亮

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