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浅议行政处罚证据的基本规则与应用

(2020-11-15 10:44:28)
分类: 法律程序规定

浅议行政处罚证据的基本规则与应用

浅议行政处罚证据的基本规则与应用

证据是法律程序的灵魂,证据是查明事实,分清事非的基础,证据也是依法执法、公正执法的基石与保障,行政程序与司法程序一样,都在证据的作用下发挥其功能。证据制度是行政处罚法律程序的核心制度,作为一名合格的执法人员,妥当地运用证据规则去认定案件事实应是一项必备执法技能。但在实际办案中,不少执法人员对证据的认识和运用还存在不同程度的偏差,造成这一偏差的原因,一方面在于行政执法证据法律制度还并不成熟,不尽如人意。另一方面,部分执法人员缺乏系统证据法基础,对证据制度缺乏深刻的学习与理解。为此,笔者撰写此文,力求深入浅出的阐述行政执法证据的基本规则及运用,以期抛砖引玉。

一、证据制度的基本问题

“以事实为根据,以法律为准绳”是任何国家机关进行活动的基本法则。为此,在执法办案过程中,必定涉及两个层面的问题,于适用法律之前先认定事实。而准确认定事实依靠的是对证据的审查运用,事实的认定需要有扎实的证据作支撑。这涉及到两个基本问题:其一,是什么样的材料应当被准许作为证据进入法律程序,可被裁决者所采纳,这就是证据能力或证据资格问题。其二,具有证据资格的材料所具有的能够证明某一事实存在或不存在的能力,即证据的证明力问题,又称证据价值或证据效力问题。在行政处罚案件中,对证据的审查评判不外乎证据能力与证明力两个方面,这也是一个证据材料最终成为定案证据的两个必备要件,因而,而在证据制度中,证据的证明能力问题和证明力问题是证据制度的两个基本问题。

二、行政处罚证据资格的取得

行政机关调查收集的所有证据材料要取得证据资格,必须具备三个基本属性,也就是我们常说的,证据的“三性”,即客观性、关联性和合法性。第一,何谓客观性,是指证据应该具有的可以被感知的,客观存在的属性。客观性标准应当包括两个方面,一方面是证据内容的客观性,证据所反映的内容是对案件事实的客观反映,而不是纯粹的主观推断、猜测、臆断,或毫无根据的道听途说等,为此,行政执法人员只能收集调取保存客观存在的证据,而不能人为去改变,否则就有可能因为缺乏客观性而丧失证据资格。另一方面证据必须有客观的外在表现形式,不论证据的具体种类是什么,都必须在客观上可被感知,或可触或可视或可听,如存在脑海的记忆等,如果没有以法定的形式保存固定就不能称之为证据。第二,何谓关联性,即执法人员所收集的证据必须与法定的事实要件存在直接的或间接的某种联系,使之能起到证明作用,从而对案件事实的查清与定性量罚有一定的实质证明意义。第三,证据还应具备合法性,这主要包括三个方面,一是执法主体的合法性,如执法主体具有法定的行政管理职能,执法人员具有相应的行政执法资格。二是证据的形式必须符合法律的特别规定,包括证据符合法定的证据种类(书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、现场笔录)等八个法定类别,以及证据的载体形式必须符合法定的形式要件。如询问笔录必须经被询问对象的签名确认等,在此可以根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二部分对各类法定证据的形式要求都作了明确规定。《卫生行政处罚程序》《卫生执法文书规范》作为部门规章,对证据的载体形式也有相应的具体规定,在此不作赘述。三是调查取证的程序方式手段的合法性。比如行政处罚程序的基本原则之一是先调查取证后裁决原则,如果违反先调查取证后裁决这一基本的法定程序,即在行政处罚决定作出后再事后补证,取得的证据就在程序违法不具有合法性。再比如在特定的场所实施的偷拍偷录行为,如果侵犯个人隐私或商业秘密,所获取的证据材料就有可能受到法律的否定性评价,而失去证明资格。抑或是侵犯个人人身自由的强迫取证行为,因违反自愿口供规则,所获得的证据应当从证据中排除。

从立法而言,《行政诉讼法》第43条规定了证据适用规则,明确“以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据”。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第3项规定“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料,不能作为定案依据”。证据的合法性问题往往与非法证据排除规则密切相关。2018年最高人民法院颁布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》,对应当适用非法证据排除规则的三种情况进行了明确规定。有下列情形之一的,属于行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”:(一)严重违反法定程序收集的证据材料;(二)以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;(三)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。

总之,证据的客观性、关联性、合法性,三性缺一不可,构成了证据资格的基本内容,只有同时具备这三个条件的材料才具有证据资格、证据能力。也可以说,客观性、关联性、合法性是证据的必要属性,是一个最低的标准,可谓证据资格的准入门槛。

三、行政处罚证据证明力的判断

再说第二个层面的问题,证据的证明力,又称证据价值或证据效力问题。任何一个证据要转化为定案的根据,还必须具有证明力,执法人员从搜集证据,到根据证据进行相应的推理、分析、论证、定性量罚,不能是对事实认定处于似是而非状态下的随意处罚。也就是说我们最终作出行政处罚决定,必须满足“事实清楚、证据确实充分”的条件。定案证据一定具有证据资格,但具有证据资格的证据最后不一定能成为定案证据,原因就在于具有证明资格的材料不一定对案件事实都具有实质意义上的证明力。但证明力的判断不像证据资格的审查主要借助于事先的具体的法律规则,可以明确证据资格的是否具备,只存在有和无的区分,泾渭分明。证明力的判断在于要对单个证据、单组证据、全案证据的证明力进行综合分析判断,因为证据之间证明力的差异是客观存在的,这是由证据各自的特性及与待证事实之间的关系不同决定的。不同的证据与案件事实存在或强或弱、或多或少的联系,证据的证明力也就相应存在大小之分,强弱之别,难以用具体的规则一一加以规定。可以说证据能力是“质”的因素,是法定的门槛,而证明力是“量”的因素,是裁量的刻度表。

综上,证明力的判断主要依赖于执法者个人的经验,需要发挥主观能动性,以自由裁量的方式,根据个案的证据情况,从证据的实质真实性与证据的证明价值两方面审查判断证据的证明力。证据内容的实质真实性方面,主要从证据来源的可靠性、内容的合理性、可信度等层面进行审核。再一个就是从单个证据或单组证据以及各组证据组合后的情况,评判证据的证明价值,看相互之间逻辑是否合理,有无矛盾冲突相抵触的问题,对照法定构成要件,评判各数据在何种程度上证明何种事实,能否形成完整严密的证据链条,寻找证据链条中的薄弱环节或空缺部位,加强弥补充实和完善。最终保证作出行政处罚决定所依据的证据单个不存在问题、综合起来也无矛盾,证明内容的一致性,且与法定定性罚款条款对适应。且这些证据都是该处罚决定作出之前收集的、经过当事人陈述申辩程序而无异议。从而使执法人员内心达到证据确实、充分的确认,保障证据的实质真实可靠。

四、有关证据规则的具体运用

笔者认为,有两种证据规则,需要一线执法人员重点学习掌握,可有效提高执法效率和能力。其一是特定情形下证据力的推定规则。其二是防范证据突袭规则。

就证明力依法推定规则而言,结合卫生行政处罚程序中经常运用的证据先行登记保存处理程序,如果当事人故意毁灭执法人员依法就地保管的书证和物证的,在发生行政争议的时候,执法人员可以根据现场制作的物品清单、现场照片、证据先行登记保存决定书等结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十六条第三款之规定,持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的,毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的,人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立,也就是可以据此提请法院直接推定执法机关主张的违法事实成立。并可依照行政诉讼法第五十九条规定处理,即依法提请法院追究当事人毁灭、转移、隐匿证据的法律责任。

至于防范证据突袭规则,最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释[2002]21号)第五十九条相应作出了“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳。”对于这条规则,执法人员一定要注意适用前提,即根据法治精神,不能要求当事人自证其罪,也就是当事人只对有利自己的事实举证,不对不利于自己的事实举证;当事人只对自己行为合法的事实举证,不对自己行为违法的事实举证。同时除有法律明确规定以外,当事人不能证明自己的行为合法的,不必然推定其行为违法,不免除行政机关依法查明违法事实的责任。也就是说,执法人员始终对作出的行政处罚决定的合法性和合理性负有举证责任,当事人不能举证的,不得免除执法人员自身的举证责任。但在行政执法办案中,依法要求当事人提供对自身有利的证据,当事人拒不提供,并记录在案的,可以有效防范当事人明知执法人员掌握的事实不实,但故意不提供反驳理由和证据材料,而等到行政诉讼阶段才作为“杀手锏”突然抛出,使得行政机关临场陷入措手不及、难以应对的被动、尴尬局面。如涉及到违法所得计算之类的案件。

除此之外,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中,还有有关于证据的证明力等级规则。证明同一事实的数个证据,其证明效力一般可以按照法定情形分别认定,以此着重提醒注意即“鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言”,提醒执法人员要重视现场笔录的制作和法律效力问题,运用得当就是非常有利的执法工具。以及“数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据”。这其实就是从反面确定了孤证的证明效力,对于一些事实简单当事人并无异议的简易处罚案件,完全是可以孤证定案处罚的。只是在双方证据出现矛盾时,如果一方证据为孤证,则证明力不占优。这也就是说,在证据法律制度上,并不是一刀切的将所有案件的孤证全部予以排除,只是在但在特定情形中,将某些难以与原件核对的复印件,难以识别是否经过修改的视听资料或是经一方当事人或者他人改动,对方当事人不予认可的证据材料等孤证,予以排除,不得单独定案处罚。

总之,如果有兴趣,读者可以沿着《民事诉讼法》、《行政诉讼法》关于证据的专章、《行政诉讼证据若干问题的规定》、最新的《行政诉讼法司法解释》这个完整的成文证据规则的脉络进行通读,领会,以从整体上掌握证据规则,并在实战中予以熟稔运用,方可游刃有余办理行政执法案件,最大限度减少行政争议,在发生行政争议时,也能确保每一起案件都能经得起行政复议程序或司法程序的检验,切实做到严格规范公正文明执法。

(作者系湖北省卫生健康委员会综合监督局吴妙)

来源:卫生健康法制实践

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