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【案例】这类油品抽查不合格项目应如何定性和处罚?

(2020-11-10 19:02:07)
分类: 产品质量与食品安全

探讨!这类油品抽查不合格项目应如何定性和处罚?

孔迪 市场监管半月沙龙 昨天

【案例】这类油品抽查不合格项目应如何定性和处罚?

自“蓝天保卫战”提出以来,全国各地、各部门都在为“开展大气污染防治,提升空气质量,全面打赢蓝天保卫战”的目标任务努力,其中市场监管部门参与的一项重点任务就是“加强对油品制售企业的质量监督管理,严厉打击生产、销售不合格油品和车用尿素等行为”(国发〔2018〕22号文)。而加强监管最直接、最普遍的做法就是由各级部门强化对油品生产、流通领域的质量抽查。与此同时,部分地区生态环境部门也主动开展了油品质量抽查,甚至还涉及使用领域(物流货运企业的自备油库),由此各地市监部门自2018年以来立案查处油品质量不合格的案件数量大增。从查处环节来看,绝大多数案件集中在流通领域的油品批发、零售单位;而从不合格项目来看,绝大部分为油品“硫含量”项不合格。

争议

目前常见的油品主要包括:车用汽油、车用乙醇汽油、车用柴油(自2019年1月1日起普通柴油已并入)、船用燃料油,现行国家标准分别为 GB 17930—2016、GB 18351—2017/GB 35793—2018、GB 19147—2016、GB 17411—2015。上述标准中对“硫含量”的限定,乙醇汽油、船用燃料油都是10mg/Kg以内;但车用汽油、车用柴油则分为“IV”(俗称国四,小于50mg/Kg)、“V”(国五,小于10mg/Kg)和“VI”(国六,也是小于10mg/Kg)三个等级。根据国家发改委等7部委联合发布的2018年第16号公告,“2019年1月1日起,全国全面供应符合第六阶段强制性国家标准VIA车用汽油(含E10乙醇汽油)、VI车用柴油(含B5生物柴油),同时停止国内销售低于国VIA标准车用汽油(含E10乙醇汽油)、低于国VI标准车用柴油(含B5生物柴油)”,即目前常见的几类油品中对“硫含量”的标准要求均为小于10mg/Kg,但对于油品“硫含量”抽查超标案件的定性和处罚,目前各地市场监管部门做法不一,尚存在争议,主要意见有以下几种:

第一,违反《产品质量法》第13条、第26条,定性为“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的油品”,适用《产品质量法》第49条处罚;第二,违反《产品质量法》第12条、第32条、第39条,定性为“生产者以不合格油品冒充合格油品”或“销售者销售了以不合格冒充合格的油品”,适用第50条(第55条)处罚;第三,违反《产品质量法》第29条、第35条,定性为“生产国家明令淘汰的油品”或“销售国家明令淘汰并停止销售的油品”,适用《产品质量法》第51条处罚;第四,违反《大气污染防治法》第65条,定性为“生产、销售不符合标准的机动车船、非道路移动机械用燃料”,适用《大气污染防治法》第103条第3项来处罚。

探讨

为了解各地实际,笔者通过“市场监管行政处罚文书网”使用“柴油+硫”作为关键字,搜索到近50篇柴油中“硫含量”不合格案件的处罚决定书,涉及江苏、江西、河南、河北、福建、浙江、云南、山东等省的基层市监部门,法律适用情况如下表(其中河北各市、县市监部门均适用《大气污染防治法》第103条处罚)。

质量法49条

质量法50条

质量法51条

大气法103条

2018年

1宗

1宗

0宗

2宗

2019-

2020年

15宗

4宗

0宗

23宗

就该类案件的查处,笔者赞同前述第四种意见,下面试着对几种意见作逐项探讨。

第一种意见认为适用《产品质量法》第49条,那么得有个前提,即有明确依据认定“硫含量”是直接危害到人体健康和人身、财产安全的项目。但执法人员不是环保或健康方面的专家,个人常识理解不足以支撑作出判断,理应寻求专业解释,而之前业界普遍认为“硫含量”超标危害只是集中在发动机积碳损耗方面;各级关于“打好蓝天保卫战”的文件虽然提到要控制“二氧化硫、氮氧化物”排放量,但并没有明确解释油品“硫含量”超标的危害程度,是否直接涉及健康、安全?直接按此定性似乎缺少切实证据(如国家部委、权威技术机构作出认定的文件、意见或解释等)。反而,从之前原质检、原工商部门组织油品生产、流通领域的各级监督抽查的文件中,可以看出“硫含量”项目之前并未享受到“VIP待遇”。如原质检总局组织编制并公开发布的2015版《产品质量监督抽查实施规范—车用汽油》(CCGF 606.7—2015)中对检验项目重要程度的分类,“硫含量”只是被归入B类(重要质量指标,涉及环保、能效、性能等)而非A类(极重要质量指标,涉及健康、安全),即认为不涉及健康、安全。

近年来市场监管总局陆续重新制定并发布了多类《监督抽查实施细则》,新规取消了检验项目重要程度分类,不再自上而下、统一地作出项目是否涉及健康、安全的界定。而在各省、市局自定的抽查细则文件中,部分规定“硫含量”涉及健康、安全,有明确依据自然可以适用第49条,也有部分认为不涉及,或者跟总局一致,对不合格项目重要程度不作界定,这时如“硫含量”超标直接适用第49条有点缺乏依据。

第二种意见相比第一种,实际上是无奈之下更稳妥的一种处置方式。根据全国人大法工委编制并公开发布的《产品质量法释义》中对第50条的解释第4项,“这里需要指出的是,如果在产品的生产、销售中实施掺杂、掺假,以假充真,以次充好或者以不合格产品冒充合格产品的违法行为,使生产、销售的产品不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准的,应当依照本法第四十九条的规定追究其法律责任”,可见第49条实际属于第50条里违法情节较重的特殊条款,在没有切实依据可认定“硫含量”危及健康、安全的情况下,定性为“生产者以不合格油品冒充合格油品”或“销售者销售了以不合格冒充合格的油品”似乎也是一个不错选择。至于为何只定性为“以不合格冒充合格”,而不是第50条里其他“掺杂、掺假,以假充真,以次充好”,也是因为仅凭检验结果一般难以调查推定具体存在的是哪种主观“造假”行为。

关于第三种意见,有观点认为,对于这些销售低于国五标准汽柴油的加油站,如何处罚?一些地方认识不清、把握不准,对于加油站非法销售国四或者国三标准的汽柴油,按汽柴油国四或者国三标准对油品进行了质量检验,并判定为质量合格油品。对于销售低于国五标准车用汽柴油的现象,属于《产品质量法》规定的“销售国家明令淘汰并停止销售的产品,可以依照《产品质量法》第51条的规定处罚,即销售国家明令淘汰并停止销售的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照。

这种观点有一定道理,前述人大法工委版《产品质量法释义》中对“明令淘汰产品”的解释是,“国家行政机关按照一定的程序,采用行政的措施,对涉及耗能高、技术落后、污染环境、危及人体健康等方面的因素,宣布不得继续生产、销售、使用的产品。如国务院办公厅1991年的67号文件宣布淘汰了六种农药;卫生部先后宣布淘汰了一百多种药品;等等。这是国家采取的宏观调控的行政手段,对社会具有普遍的约束力”,强调了必须同时满足了发布形式(行政机关按一定程序宣布)和发布内容(明确规定不得生产、销售、使用等)才能构成“明令淘汰产品”。而国家发改委等7部委联合发布的2018年第16号公告(全国全面供应符合第六阶段强制性国家标准的油品)从发布形式上完全符合,但内容不尽全面,如前段明确规定了“停止国内销售低于国VI标准的油品”,但后面较笼统地表示“禁止生产、销售和使用非标车船燃油(气)”,并未直接把“硫含量”不符合国VI标准的油品等同于“非标车船燃油”。众所周知,即使是正规企业也存在个别型号或批次产品的某项指标不符合标准的可能性,而油品国家标准中远不止“硫含量”一项要求,例如车用柴油的检验项目就有近20项(国VI、国V标准中多个项目的限值不同),所以如果抽检其他项目均符合国VI标准、仅“硫含量”不合格时,应该将该油品视为个别指标不合格的国VI标准油品,还是凭“硫含量”超标就直接认定为属明令淘汰的国V甚至国IV标准油品呢?确实不好说。

相对来说还是第四种意见较为适用。从违法行为定性来看,《大气污染防治法》第65条的禁止性条款和第103条第3项罚则中的表述,“生产、销售不符合标准的机动车船、非道路移动机械用燃料”与油品抽查不合格明显更为吻合;从处罚权限看,第103条罚则写明是“由县级以上地方人民政府市场监督管理部门”行使,完全对应;从处罚项目看,是“没收原材料、产品和违法所得,并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”,与《产品质量法》第49条、50条、51条的罚则相比,处罚力度与最重的49条保持一致,不仅没有偏轻反而还多了对生产企业的“没收原材料”;最后从法律原则来说,《产品质量法》规制的是一般工业产品、日用消费品等,上述3条罚则均始于2000年质量法修订时,而《大气污染防治法》这条罚则是2015年修订时的新增条款,且专门针对于“机动车船和非道路移动机械用燃料”(即油品),不论是考虑“特别法优于一般法”,还是“新法优于旧法”的原则,都理应当适用《大气污染防治法》罚则来处罚。

另外,笔者还查阅了《大气污染防治法释义及使用指南》(中国民主法制出版社,全国人大法工委行政法室编著,童卫东主编,2015年9月出版),其中对第65条的解释很清晰地写道“我国已经制定了有关机动车船、非道路移动机械用燃料的各项标准……有关企业应当按照《车用汽油(GB 17930)》、《车用柴油(GB 19147)》、《普通柴油(GB 252)》等标准生产、进口和销售各种机动车船和非道路移动机械用燃料,严格禁止生产、进口和销售不达标燃料的行为。违反这一规定的,将依照本法第103条的有关规定,由县级以上地方人民政府质量监管、工商行政管理部门按照职责责令改正,没收原材料、产品和违法所得,并处货值金额一倍以上三倍一下的罚款”。2015年6月24日全国人大法律委员会所作《关于<大气污染防治法(修订草案)>修改情况的汇报》中也专门提到,第二次审议稿“对修订草案有义务性规定但没有明确处罚的,增加了处罚(第一百零三条第三项)”,可见第103条第3项就是专门针对机动车船等所用燃料不符合标准所增设的处罚条款,油品抽查质量不合格理应适用该条,这样也解决了界定不合格项目是否涉及健康、安全的困扰。不过在油品生产领域,如果适用该罚则还将涉及到对(专门)用于生产不合格油品的原材料的界定和后续没收操作,执法人员需要专门注意。

(作者系东莞市市场监督管理局孔迪)

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