加载中…
个人资料
黄喜才博客
黄喜才博客
  • 博客等级:
  • 博客积分:0
  • 博客访问:125,440
  • 关注人气:120
  • 获赠金笔:0支
  • 赠出金笔:0支
  • 荣誉徽章:
相关博文
推荐博文
正文 字体大小:

【判例】食品安全执法中“混有异物”的认定标准和方式

(2020-11-05 13:35:39)
分类: 产品质量与食品安全

行政执法研究 今天

裁判摘要:原朝阳区食药局作出《处罚决定书》的依据是《食品安全法》第三十四条第(六)项,该条规定:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(六)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”。结合《食品安全法》的立法本意,上述法律规定中的“混有异物”应是指食品中混有与食品属性不同、影响食品质量安全且可能对人体健康造成伤害的物质。对于异物的判定,不能仅凭感官观察,而应结合食品配料表中的食品原料属性及食品本身属性、加工工艺流程等因素综合判断。

本案中,原朝阳区食药局在接到举报人的举报后,对举报事项予以立案调查,但执法人员仅仅通过对涉案产品实物进行肉眼观察,发现透明塑料袋里分别有黑色异物和黑色毛发状异物,并未进行开封检查,原朝阳区食药局提供的现有证据不能证明其在调查中充分考虑了涉案产品透明塑料袋里的黑色物质可能是粉肠所用调料的外壳以及猪肠衣的因素,亦不能证明其采用了适当方式结合配料的属性及粉肠生产加工工艺的特殊性对粉肠中出现黑色点状物质以及黑色毛发物质是否属于合理范畴进行了分析判断,故其迳行作出“混有异物”的判断,应属于认定事实不清,证据不足,法律适用错误。

北京市第三中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)京03行终682号

案件基本情况

上诉人(一审被告)北京市朝阳区市场监督管理局,住所地北京市朝阳区霄云路。

法定代表人刘立新,局长。

委托代理人马军光,男,北京市朝阳区市场监督管理局干部。

委托代理人蔡锟,北京达晓律师事务所律师。

被上诉人(一审原告)北京加增食品科技有限公司,住所地北京市通州区聚富苑民族产业发展基地神仙路**。

法定代表人马家增,总经理。

委托代理人赵艳。

委托代理人张成娟,北京亚森律师事务所律师。

上诉人北京市朝阳区市场监督管理局(因机构改革,原北京市朝阳区食品药品监督管理局的职责由新组建的北京市朝阳区市场监督管理局承继,以下简称朝阳区市场监管局)因与被上诉人北京加增食品科技有限公司(以下简称加增公司)食药监管行政处罚一案,不服北京市朝阳区人民法院(2019)京0105行初5号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2019年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人朝阳区市场监管局的委托代理人马军光、蔡锟,被上诉人加增公司的委托代理人赵艳、张成娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原北京市朝阳区食品药品监督管理局(以下简称原朝阳区食药局)于2018年2月28日作出(京朝)食药监食罚〔2018〕290285号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》),认定北京×**商业集团股份有限公司华安店(以下简称)于2017年8月10日销售了加增牌老北京粉肠净含量0.3千克,生产日期:2017年8月7日,售价4.38元,透明塑料袋密封包装的包装袋内未开封发现混有黑色异物。×××华安店于2017年9月5日销售了加增牌老北京粉肠净含量0.28千克,生产日期:2017年8月29日,售价4.09元,还未开封发现密封包装的塑料袋内混有黑色毛发物。×××华安店于2017年8月10日和2017年9月5日销售了混有异物的食品2件,销售总价8.47元,原朝阳区食药局执法人员分别于2017年8月31日和2017年9月15日对×××华安店的食品货架和库房进行监督检查,均未发现混有异物食品。×××华安店经营的混有异物的食品违法所得8.47元,货值金额8.47元。该店的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第三十四条第(六)项的规定,“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(六)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”,构成了经营混有异物食品的违法行为。依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第(四)项的规定,对×××华安店给予如下处罚:1.没收违法所得8.47元;2.罚款55000元。

加增公司不服,诉至一审法院,请求法院撤销原朝阳区食药局于2018年2月28日作出的《处罚决定书》。

一审法院经审理查明,2017年8月28日,原朝阳区食药局接举报人举报称于2017年8月10日在×××华安店购买的加增牌老北京粉肠内有异物,并提交购物小票及其举报的产品实物。2017年8月31日,原朝阳区食药局对×××华安店进行现场检查,经过现场检查未见被举报产品。2017年9月7日,原朝阳区食药局接另一举报人举报称购买的加增牌老北京粉肠内有异物,因举报涉及同一当事人的同一违法事实,2017年9月8日,经批准,原朝阳区食药局对上述两起举报事项予以并案处理。2017年9月15日,原朝阳区食药局对×××华安店进行现场检查,在未见被举报产品的基础上,要求该店提供相应证照和进货查验记录等材料,×××华安店按要求提供了部分材料。2017年10月10日至2018年1月5日期间,该局五次对×××华安店委托代理人康全胜进行询问调查,该店委托代理人认可加增牌老北京粉肠由该店经销且混有异物,并提交生产商及供货商许可证、食品出厂检验报告、销售单据等材料。2017年11月29日,因情况复杂,原朝阳区食药局在规定期限内不能办结,经审批将办理期限延长30个工作日。2018年1月8日,原朝阳区食药局向×××华安店送达(京朝)食药监食听告〔2018〕290001号《听证告知书》,告知其涉嫌经营混有异物的食品的行为,违反了《食品安全法》第三十四条第(六)项的规定,依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第(四)项的规定,拟对×××华安店进行如下处罚:1.没收违法所得8.47元;2.罚款5万元以上7万元以下。根据相关法律规定,该店有权要求听证。2018年2月2日,应×××华安店申请,原朝阳区食药局组织听证会,加增公司法定代表人马家增以×××华安店委托代理人身份参与该听证会,听证会上,×××华安店主张疑似调料色块应该是调料原材料的外壳,疑似猪毛应该是在处理肠衣时外壁粘上的毛,不应适用《食品安全法》第一百二十四条第一款第(四)项的规定进行处罚。同日,原朝阳区食药局出具《案件调查终结报告》并经过内部合议。次日,原朝阳区食药局出具《听证意见书》。2018年2月28日,原朝阳区食药局经审批作出被诉《处罚决定书》、(京朝)食药监食责改〔2018〕290002号《责令改正通知书》,并向×××华安店送达。

一审法院认为

一审法院认为,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。据此,与行政行为有利害关系是衡量行政诉讼原告主体资格的标准。本案的关键在于原朝阳区食药局在被诉处罚决定中对加增公司生产的加增牌老北京粉肠所作的“混有异物”的事实认定是否影响了加增公司的权利义务。考察被诉行政处罚决定的内容,考虑到该决定的相对人虽为食品销售商,但决定中有对食品生产者即加增公司生产的商品违反《食品安全法》规定的认定内容,违法性的评价势必对生产者的权利义务产生一定实际影响。因此,从充分保证诉讼权利的角度出发,本案应认定加增公司的主体资格,但其作为一审原告能主张的权利范围应区别于行政处罚的直接相对人。

依据《食品安全法》第六条第二款的规定,原朝阳区食药局是朝阳区范围内承担食品药品监督管理职责的行政机关。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案违法行为发生地位于朝阳区,因此,原朝阳区食药局作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。

综合加增公司、原朝阳区食药局的诉讼意见,本案的争议焦点在于原朝阳区食药局认定加增公司生产的涉案“加增牌老北京粉肠”构成“混有异物”,调查是否充分、认定依据是否充分及其执法程序是否适当。因此,此案的审理涉及对《食品安全法》第三十四条第(六)项规定中“混有异物”的理解和食品安全执法中应采取何种适当程序保障生产商程序权利问题。

一、关于对法律规定中“混有异物”的理解。

本案中,原朝阳区食药局作出被诉行政处罚决定认定了加增公司生产的“加增牌老北京粉肠”混有异物,属于违反《食品安全法》第三十四条第(六)项中规定的食品。“混有异物”的概念在该法文本中并无明确解释,因此,食品安全执法中应结合立法本意并考虑食品生产、流通等流程环节的实际流转情况,综合合理因素予以理解判定。对此一审法院认为,从《食品安全法》第三十四条的规定看,该条采取列举方式罗列了十一种禁止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。首先,从文义上分析,均涵盖生产经营的相关产品可能危害人体健康的含义。原朝阳区食药局作出处罚决定直接适用的该条第(六)项,其内容规定为“腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”,上述规定中并列描述的违法行为种类亦均含有食品危害身体健康安全的含义。其次,从食品生产、加工、流通的环节分析。食品生产过程中从最初原料到加工成可食用的食品,其间涵盖原料采集、存储、物流、加工、包装等诸多环节,客观上食品中混有异物可能由食品原料混入、接触人员混入、设备设施混入、环境卫生导致等多种因素引发。将上述法律规定中的“异物”解释为一切所谓异物的禁止混入并非尊重现实的理性理解。第三,从立法宗旨分析,食品安全立法的本意是保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全。仅从词义上看,“异”有不相同之义,“异物”含有不应存在而存在,不应进入而进入的语义。但综合考察《食品安全法》的立法本意,上述法律规定中的“混有异物”应是指食品中混有与食品属性不同、影响食品质量安全且可能对人体健康造成伤害的物质。比如卫生不达标混入的生物类异物、接触人员混入的毛发类异物等等。如果是食品原料本身的物质应是按照食品生产加工工艺要求不能混入的物质。

二、关于食品安全执法中,“混有异物”的认定标准和方式。

如前所述,食品在加工过程中可能在诸多环节出现“异物混入”的可能,因此食品安全执法中对所谓“异物”的判定不能简单一概而论,更不能简单化地仅凭借感官观察即判断形成结论,而是应根据不同情况分类区别对待。首先应该说明的是,行政审判中法院应肯定也应尊重食品安全行政执法人员享有的判断权,认可行政执法人员可以结合食品属性、配料成份,依托于执法中形成的专业知识、执法经验,凭借感官对食品中出现的“异物”作出符合普通常识的执法判断。但显然行政执法中的判断标准应不同于社会公众的普通常识判断,而应根据《食品安全法》第三十四条第(六)项规定的立法本意,结合食品配料表中的食品原料属性及食品本身属性、加工工艺流程等因素综合判断“混有异物”的违法事实能否成立。一审法院认为,对食品中发现的“异物”进行初步、必要的属性判断,是食品安全执法中直接决定能否构成前述法律规定的违法事实的必要基础。其初步判断至少应涵盖感官判断下异物的属性、异物混入的来源、食品加工工艺、是否构成法律规定中的“异物”,必要时应启动鉴定程序进行深入调查核实。

综合以上分析,一审法院认为,本案中原朝阳区食药局执法人员仅通过对生产日期为2017年8月7日和2017年8月29日的“加增牌老北京粉肠”实物的肉眼观察,发现透明塑料袋里分别有黑色异物和黑色毛发状异物,并未进行开封检查。原朝阳区食药局虽在执法调查程序中通过听证程序给予了加增公司法定代表人马家增合理的陈述、申辩权利,但结合加增公司的陈述可判定,从粉肠所用调料的外壳以及猪肠衣等因素考虑,均存在出现黑色点状物质和黑色毛发物质的可能性的情况下,并未开封结合配料的属性及粉肠生产加工工艺的特殊性对粉肠中出现黑色点状物质以及黑色毛发物质是否属于合理范畴进行分析判断,即迳行作出“混有异物”的事实认定。该局作出的涉案《处罚决定书》事实认定证据不足、法律适用错误。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项之规定,判决撤销朝阳区市场监管局作出的被诉《处罚决定书》。

上诉理由及答辩情况

朝阳区市场监管局不服一审判决,上诉至本院,其事实和理由为:一、一审判决对法律规定中“混有异物”的理解错误。“与食品属性不同”不应成为认定“混有异物”的构成要件。“影响食品安全且可能对人体健康造成伤害的物质”不应成为混有异物的构成要件。“混有异物”应当根据食品的感官性状及执行标准进行判断,当食品中出现与食品本身应具备的感官性状不一致或者根据该食品执行标准不应出现的物质时,无论该物质属性及是否系从配料表中带入,均构成“混有异物”。二、一审判决关于行政执法中“混有异物”的认定标准和方式错误。朝阳区市场监管局认为,判断异物的属性甚至启动程序鉴定程序没有必要,也无法实现。三、一审判决关于混有异物之执法调查程序的认识错误,且根据在案现有证据,足以证明被举报的涉案老北京粉肠“混有异物”。朝阳区市场监管局已经收集了相关证据,查清了事实,并非一审判决认定的“迳行作出‘混有异物’的事实认定”,并且,根据一审中的现有证据,足以证明被举报的涉案产品“混有异物”。综上,请求二审法院撤销一审判决,发回重审或者依法改判,由加增公司承担一、二审诉讼费用。

加增公司同意一审判决,并请求依法予以维持。

加增公司在指定期限内向一审法院提交被诉《处罚决定书》,证明原朝阳区食药局作出的处罚不当、程序违法。

原朝阳区食药局在法定期限内向一审法院提供如下作出被诉《处罚决定书》的证据和规范性法律文件依据:

(一)作出被诉《处罚决定书》认定事实和履行程序的证据:

1.《案件来源登记表》、《举报登记表》及举报材料,证明该局收到关于×××华安店涉嫌销售不符合食品安全标准的食品的举报材料;

2.《立案审批表》,证明原朝阳区食药局于2017年8月30日决定对举报予以立案;

3.2017年8月31日《现场检查笔录》,证明该局进行了现场检查;

4.《举报登记表》及举报材料、《(并案)审批表》,证明该局于2017年9月7日收到闫秋平来电举报关于×××华安店涉嫌销售不符合食品安全标准的食品的举报材料,并鉴于与2017年8月28日米科良的举报系针对同一产品,该局决定进行并案处理;

5.2017年9月15日《现场检查笔录》及×××华安店《营业执照(副本)》、《食品流通许可证(副本)》、《授权委托书》、负责人及代理人身份证复印件;

6.《询问调查笔录》5份;

7.《案件延期办理审批表》、《局长办公会会议纪要》、《报请局长办公会案件延期核准表》;

8.加增公司《营业执照》及《食品生产许可证(副本)》、北京加增食品科技有限公司《营业执照(副本)》及《食品经营许可证(副本)》、《肉淀粉肠类成品出厂检验报告》2份;

9.《北京加增食品有限公司销售单》2份、《京客隆商品验收入库单》2份;

证据5-9用以证明该局对被举报人进行了调查,并依法延长办案期限。

10.《听证告知书》及《送达回执》、听证申请材料、《听证笔录》、《听证意见书》,证明该局听取了被举报人的陈述申辩意见;

11.《案件调查终结报告》、《案件合议记录》,证明涉案举报已调查终结,该局经合议认为×××华安店存在经营混有异物的食品的事实;

12.《行政处罚决定审批表》,证明该局经批准作出行政处罚决定,程序合法;

13.《处罚决定书》、《责令改正通知书》、《北京市非税收入一般缴款书》及《送达回执》,证明该局作出处罚决定、责改通知书,并向×××华安店送达,华安店已缴纳罚款。

(二)作出被诉《处罚决定书》的法律依据:1.《食品安全法》(2015年修订);2.《食品药品行政处罚程序规定》(国家食品药品监督管理总局令第3号);3.《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》,原朝阳区食药局以此说明其具有作出被诉行政处罚决定的行政职权,执法程序和实体处理均符合上述法律、规章的规定。

经庭审质证,一审法院对上述证据认证如下:

(一)原朝阳区食药局提交的证据材料系在作出被诉行政处罚决定前收集、调取,调取手段合法,证据材料具有真实性及与本案具有关联性,能够证明原朝阳区食药局作出被诉行政处罚决定执法工作的基本情况。

(二)加增公司提交的《处罚决定书》系本案被诉行为,且不具有证明被诉处罚不当、程序违法的证明效力,对其证明目的一审法院不予采纳。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查,本院同意一审法院的认证意见。

经审查,本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为,依据《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定,原朝阳区食药局作为食品药品的监督管理机关,有对辖区内的食品药品违法行为进行监督管理并作出行政处罚的法定职权。

本案中,原朝阳区食药局作出《处罚决定书》的依据是《食品安全法》第三十四条第(六)项,该条规定:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(六)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”。结合《食品安全法》的立法本意,上述法律规定中的“混有异物”应是指食品中混有与食品属性不同、影响食品质量安全且可能对人体健康造成伤害的物质。对于异物的判定,不能仅凭感官观察,而应结合食品配料表中的食品原料属性及食品本身属性、加工工艺流程等因素综合判断。

本案中,原朝阳区食药局在接到举报人的举报后,对举报事项予以立案调查,但执法人员仅仅通过对涉案产品实物进行肉眼观察,发现透明塑料袋里分别有黑色异物和黑色毛发状异物,并未进行开封检查,原朝阳区食药局提供的现有证据不能证明其在调查中充分考虑了涉案产品透明塑料袋里的黑色物质可能是粉肠所用调料的外壳以及猪肠衣的因素,亦不能证明其采用了适当方式结合配料的属性及粉肠生产加工工艺的特殊性对粉肠中出现黑色点状物质以及黑色毛发物质是否属于合理范畴进行了分析判断,故其迳行作出“混有异物”的判断,应属于认定事实不清,证据不足,法律适用错误。

关于加增公司原告主体资格问题,本院同意一审法院的相关认定。

综上,一审法院判决撤销原朝阳区食药局作出的被诉《处罚决定书》并无不当,本院予以维持。朝阳区市场监管局的上诉请求不成立,应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人北京市朝阳区市场监督管理局负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

审 判 长 贾志刚

审 判 员 胡兰芳

审 判 员 张 慧

二〇一九年八月二十六日

法官助理 王 菲

法官助理 孙森森

书 记 员 张 怡

0

阅读 评论 收藏 转载 喜欢 打印举报/Report
  • 评论加载中,请稍候...
发评论

    发评论

    以上网友发言只代表其个人观点,不代表新浪网的观点或立场。

      

    新浪BLOG意见反馈留言板 电话:4000520066 提示音后按1键(按当地市话标准计费) 欢迎批评指正

    新浪简介 | About Sina | 广告服务 | 联系我们 | 招聘信息 | 网站律师 | SINA English | 会员注册 | 产品答疑

    新浪公司 版权所有