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【原创】浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

(2020-10-31 08:46:04)
分类: 产品质量与食品安全

浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

【原创】浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

作者黄喜才

案情:2018年1月29日,逯某向原北京市昌平区食品药品监督管理局(以下简称原昌平区食药监局)举报,称其于2017年6月9日在某超市龙旗广场店购买了“徽记265g绿茶瓜子”的预包装食品六袋计71.4元,生产日期为2017年4月26日,保质期为八个月,营养成分表里脂肪标示值为“30.6克/每100克”,经鉴定该瓜子脂肪含量为“42.0克/每100克”,逯某认为涉案食品属于不符合食品安全国家标准GB28050-2011要求的食品,影响了食品安全且误导了消费者,且涉嫌未建立上述产品多种系列进货台账并按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告,违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条等规定,要求对被举报人某超市龙旗广场店的违法事实进行查处,还要求对供货商一并进行处理。逯某向原昌平区食药监局提交了其本人于2017年12月20日委托河南宜测科技有限公司对生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”一袋进行检测的检测报告(ICE2017120279《检测报告》)以及超市购物小票,其中ICE2017120279《检测报告》载明的检测结果为每100克食品脂肪含量为42.0克。

【原创】浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

行政调查处理:

2018年2月2日,原昌平区食药监局对逯某举报案件予以立案,并对某龙旗分公司进行了现场检查,发现该店在售的“徽记265g绿茶瓜子”生产日期为2017年11月28日,外包装标签营养成分标示中,每100克食品脂肪为52.6克。在现场检查中未发现被举报的同一批次产品。当日,原昌平区食药监局对某龙旗分公司的委托代理人丁某进行了询问,丁某陈述称该公司共进了两个批次的“徽记265g绿茶瓜子”,生产日期分别为2017年4月26日和2017年11月28日,该公司建立了进货台账记录,查验了供货商资质和食品合格证明文件。丁某提交了某龙旗分公司的营业执照和食品经营许可证副本复印件,配送收货单、食品台账记录以及某公司的成品出厂检验报告复印件。同时,还提供了供货商某公司营业执照、食品生产许可证复印件。

2018年3月13日,原昌平区食药监局向成都市金牛区食品药品监督管理局发出(京昌)食药监协函〔2018〕101号《关于协查四川某食品股份有限公司经营的徽记绿茶瓜子产品标签问题的函》,要求协查某公司是否为登记注册的合法食品企业,公司是否生产过2017年4月26日批次“徽记265g绿茶瓜子”,因现场检查2017年11月28日生产的“徽记265g绿茶瓜子”脂肪含量为52.6克,“徽记265g绿茶瓜子”不同批次营养成分标注发生变化的原因及生产日期为2017年4月26日“徽记265g绿茶瓜子”全项目检验报告(没有营养成分表)。

2018年5月2日,原昌平区食药监局对逯某作出(京昌)食药监食举告〔2018〕130002号《投诉举报查处结果告知书》(以下简称被诉告知书),主要内容为:“经查:1.你举报的产品生产日期是2017年4月26日,保质期是8个月,而你举报时间是2018年1月31日,此时该产品已经超过保质期。2.现场检查未发现你所举报批次的产品。3.现场检查发现的徽记绿茶瓜子(265克/袋,生产日期2017年11月28日)产品标签营养成分表与你举报的批次不一致。4.当事人向我局提供了被举报产品(265克/袋,生产日期2017年4月26日)出厂检验报告,报告显示脂肪含量合格。5.经发函协查,当地食品监管部门回函表明被举报产品(265克/袋,生产日期2017年4月26日)的脂肪含量标识符合食品安全国家标准GB28050-2011的规定。6.当事人建立并执行了食品进货查验记录制度,并保存相关凭证。根据《食品药品违法行为奖励办法》第六条的规定,您举报的线索不符合奖励条件。”后依法向逯某送达。逯某不服该处理结果,依法提起诉讼。

【原创】浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

一审法院判决:

2019年12月31日,一审法院经审理认为,根据《中华人民共和国食品安全法》(以下称《食品安全法》)的规定,原昌平区食药监局具有对逯某的投诉举报进行调查处理的法定职责。机构改革后,昌平区市场监管局整合了原昌平区食药监局的职责,昌平区市场监管局是本案适格被告。逯某作为涉案商品购买者,投诉举报某龙旗广场店存在销售不符合食品安全国家标准要求的食品的行为,原昌平区食药监局对该投诉举报作出了被诉告知书,逯某有权针对被诉告知书提起诉讼。

本案中,原昌平区食药监局受理逯某的投诉举报后进行了立案、现场检查、调查、协查等工作,向销售者龙旗分公司进行了调查并调取了被举报生产批次产品《成品出厂检验报告》复印件,但该报告系生产商某公司自行检验制作的材料;原昌平区食药监局虽然通过某公司所在地食品药品监督管理局进行协查,获取了四川出入境检验检疫局检疫技术中心于2010年出具的编号为20100048“徽记绿茶瓜子”的《检验报告》以及国家轻工业食品质量监督检测成都站于2018年4月13日出具的编号为201808108号“徽记绿茶瓜子”脂肪含量的《检验报告》,但是编号为20100048号“徽记绿茶瓜子”的《检验报告》针对产品并不是涉案被举报投诉生产批次的产品;编号为201808108《检验报告》检验日期为2018年4月9日至2018年4月13日,已经超过样品的保质期限,该检测报告不能说明2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”的脂肪含量标识符合食品安全国家标准GB28050-2011的规定。原昌平区食药监局在调查中并未获取食品检验检测机构出具的生产日期为2017年4月26日“徽记265g绿茶瓜子”全项目检验报告。原昌平区食药监局调查的事实和证据材料并不足以证明被举报的生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”脂肪含量标识符合食品安全国家标准GB28050-2011的规定。逯某在投诉举报中向原昌平区食药监局提供了其委托的检验检测机构对被举报生产批次的产品进行检测的报告,报告显示生产日期为2017年4月26日的“徽记265g绿茶瓜子”每100克食品脂肪为42.0克,在整个调查过程中,原昌平区食药监局既未向逯某进行过调查核实,亦未核实逯某提供的检测报告的真实性及合法性,不符合正当程序的要求。被诉告知书认为举报证据不足、违法事实不成立的结论缺乏事实依据。且被诉的告知书未引用法律依据。因此,原昌平区食药监局作出的被诉告知书应当予以撤销。

《中华人民共和国行政诉讼法(以下称《行政诉讼法》)第七十九条规定,复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中,因原昌平区食药监局作出的被诉告知书被判决撤销,故昌平区政府作出的被诉复议决定亦应一并撤销。

依照《行政诉讼法》第七十条第一、二项,第七十九条之规定,一审法院判决撤销被诉告知书,撤销被诉复议决定,责令昌平区市场监管局对逯某的投诉举报在法定期限内重新予以答复。

终审判决:

上诉人供货商某公司不服一审判决,上诉至北京市第一法院(以下称第一法院)。

一审被告昌平区市场监管局述称:1.原昌平区食药监局已经尽到调查职责,在案卷宗能够反映举报人的主张及其提供的证据,原昌平区食药监局也已对此进行立案调查,收集了利害关系人对于举报人提供证据不予认可的质证意见,并根据全案证据作出自己的裁量和判断,不存在明显不当的行为;2.举报人所提供的检验报告是自行委托检验的,并非行政机关的监督抽样,不能直接作为行政处罚的证据。利害关系人对此证据不予认可,同时鉴于举报人所选择的举报时间已经超出食品保质期,客观上不具备行政机关组织抽检的可能性,因此对举报人主张的证明事项不予认可。无论是提供证据的数量,还是收集证据的内容,都能体现行政机关的工作态度是严谨的,调证程序符合正当程序原则,也体现出行政效率;3.考虑到举报人的投诉举报经历,不排除其故意选择在保质期外提出举报,因此其应承担不能进行监督抽样、组织复检的法律后果。此外,举报人已经通过本案之前的行政处罚程序、复议程序、诉讼程序充分行使权利,也并未提出需要行政机关在行政程序中进一步向其调查收集的新证据,没有重复调查的必要性。请求撤销一审判决并依法改判。

在法定举证期限内,昌平区市场监管局向一审法院提交认定的证据。

由于行政调查时已经超出涉案食品的保质期,客观上不具备组织监督检测的可能性,从而导致涉案食品是否符合食品安全国家标准这一事实难以查清。

第一法院认为:《食品安全法》第五十二条规定,食品生产者应当按照食品安全标准对所生产的食品进行检验,检验合格后方可出厂或者销售。该法第五十三条第一款规定,食品经营者采购食品,应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第六条规定,食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。综合上述规定可知,生产者和销售者对于食品安全检验负有法定保障义务,在争议发生之时,应由生产者与销售者对于食品符合质量标准承担举证责任。

具体到本案,逯某已经提供初步证据来证明涉案食品不符合食品安全国家标准,而原昌平区食药监局在调查过程中获取的两份检验报告均不能证明涉案食品符合食品安全国家标准。在此情形下,原昌平区食药监局既未明确否定逯某所提检测报告的合法性而直接予以排除,亦未对该检测报告进行进一步的调查以确定其证明效力,而是迳行认定逯某投诉举报的违法事实证据不足,进而作出撤案决定,该做法与前述举证责任的分配规则不符,从而导致被诉告知书的结论缺乏事实依据,一审法院以此为由予以纠正并无不当,本院应予支持。综上,上诉人某公司提出的撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据与法律依据。

【原创】浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

焦点分析和法理分析

本案中,人民法院一审及再审认定原昌平区食药监局调取的证据与举报事实不具有关联性、对举报事实和证明事实真伪缺乏一个逻辑性的结论、程序上不符合正当性要求等问题。

关于事实认定:在行政处罚程序中,一般由行政机关负举证责任。《行政处罚法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”《行政诉讼法》(2014年11月1日修正)第三十三条规定:“证据包括:(五)证人证言;(七)鉴定意见。

行政机关对投诉人、举报人产品投诉举报产品(食品)有质量问题时,一般会启动立案调查程序组织抽检。本案中的举报人自行抽检自行选择检验机构,购买食品半年后选择保质期限即将到期检测,检验报告又在食品过期后作出,客观上使行政机关组织抽检(复检)活动难以进行。不仅不能查出食品是否有质量问题,同时对于抽检机构是否存在徇私舞弊行为也难以查清。而鉴定意见虽然在《行政诉讼法》中单独列为一项证据,但本质是一种证人证言,是专业人员所作的一种主观性的鉴定结论,应给被举报人进行质证留下时间。办案机关运用最佳证据规则(优势证据规则)、补强证据规则、非法证据排除规则等证据规则,调查核实当事人双方的证据材料是否真实、客观、完整,进而作出是否应当处罚怎样予以处罚的决定。

在行政诉讼中,人民法院对诉讼双方的鉴定意见作以下审查:

1、鉴定的内容;2、鉴定时提交的相关材料;3、鉴定的依据和使用的科学技术手段;4、鉴定的过程;5、明确的鉴定结论;6、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明;7、鉴定人及鉴定部门签名盖章。内容欠缺或者鉴定结论不明确的,可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。当事人对鉴定结论有异议,有证据证明存在下列情形之一的,可以申请重新鉴定:1、鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的;2、鉴定程序严重违法的;3、鉴定结论明显依据不足的;4、经过质证不能作为证据使用的其他情形。对有缺陷的鉴定结论,可以通过补充鉴定、重新质证或者补充质证等方式解决。

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条规定:

双方当事人对同一事实分别举出相反的证据,但都没有足够的依据否定对方证据的,人民法院应当结合案件情况,判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力,并对证明力较大的证据予以确认。即优势证据规则。

本案在判决中援引了《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》的证明规则。

由于该案基于举报人不服行政机关(行政行为)不予行政奖励的答复结果而引起的行政诉讼,根据《食品药品违法行为奖励办法》第六条的规定,行政奖励又基于行政执法机关对被举报人的违法行为业已作出的行政处罚决定生效为前提,当事人之间的质证虽然在行政处罚程序中,同时行政机关对调取证据的需要进行认定,前者适用民事诉讼法证据规则,后者应符合《行政诉讼法》关于证据确认的要求。

第一、结合本案,原昌平区食药监局在食品执法中调取的两份证据与举报事实的关联性问题。

从证据学的原理,证据应具有以下三个要素:客观性,合法性和关联性。统称为“三性”。有以上三个方面才是一个真实合法有效的证据。所谓证据的关联性,是指作为证据内容的事实与案件事实之间存在某种联系, 将证据事实涵摄于法律规范,检验证据事实是否满足法律规范的事实构成并因此产生规范所规定的法律后果。关联性要求法律规定与事实之间具有对应关系,法律适用的涵摄:即将具体的证据事实(Sachverhalt=S),置于法律规范的要件(Tatbestand=T)之下,以获得一定结论(R)的一种思维过程。易言之,即认定某特定事实是否符合法律规范的要件,从而产生一定的权利义务关系。

关联性是实质性和证明性的结合。关联性不涉及证据的真假和证明价值,其侧重的是证据与证明对象之间的形式性关系,即证据相对于证明对象是否具有实质性,以及证据对于证明对象是否具有证明性。在理清案件待证事实的情况下,要判断某项证据是否具有实质性,主要就要考察当事人提出该证据的证明目的,考察该证明目的是否有助于证明案件中的争议事实。如果特定证据的证明目的并非指向本案的待证事实,则该证据不具有实质性,也就没有关联性。

如前所述,逯某在购买食品半年后选择在保质即将过期前两天将食品送检,逯某举报时该食品己过期,客观上行政机关不具备组织抽检的可能性,行政机关依据职权难以用证据证明被举报人的食品是否符合食品安全标准,也难以适用非法证据排除规则认定逯某提供的检验报告真实与否(证真或者证伪)。

其次,当事人之间的质证也难以进行:事实推定是从己知的事实推定另一事实存在的一种证明规则。案件事实如果能够用证据证明,那么该事实不是事实推定证明的对象,而是证据证明的对象。事实推定是人类建立在逻辑基础之上的证明规则,具有高度盖然性标准,在行政处罚程序中,事实推定允许当事一方反证。本案中,办案机关调取的被举报人2017年4月6日的产品质量检验报告单证和被举报人提供的证据《情况说明》具有质证的性质。但是,逯某举报时食品己过期,客观上被举报人对涉案食品进行复检成为不可能,所以,办案机关无法事实推定举报人检验报告真实合法(证真)。

再次,办案机关调取被举报人经法定的检测机构的检验报告,由于和涉案食品不是同一个批次,因而和案件事实没有关联性,检验报告难以证明涉案食品的合格(证真)。

【原创】浅析食品违法行为举证责任倒置规则的适用

那么,涉案食品能否适用举证倒置规则进行处理呢?

《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条经营者提供商品或者服务不得有下列行为: 

(一)销售的商品或者提供的服务不符合保障人身、财产安全要求。第十四条规定:经营者有本办法第五条至第十一条规定的情形之一,其他法律、法规有规定的,依照法律、法规的规定执行;法律、法规未作规定的,由工商行政管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚。

食品GB28050是国家标准,又称强制性标准,不符合该标准的,应认定为违反《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条禁止性条款。根据该条例规定,法律法规对食品违法行为有管辖权的,由有管辖权的行政机关可以依据《食品安全法》的有关规定处理;对管辖权没有规定的,由由工商行政管理部门(市场监管)依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚。《食品安全法》第三十四条规定,

禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品: ……;(五)营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品。对于生产经营不符合国家标准的食品的违法行为。适用举证责任倒置规定,即如果生产经营者不能举证自己确非欺骗,则应承担举证不能的法律后果。这属于法律规定的“举证不能”责任分配原则。

本案中,原昌平区食药监局依据职职权不能查证属实。而在同批次同规格食品己经过期的情况下,被举报人又不能够举证自己生产经营的食品合格(证真),该证据不具有证明力,应推定被举报人承担法律上举证不能的后果。需要说明的是,法律推定不同于事实推定,不允许举证不能一方反证,行政机关的任务,就是在法律法规规定的前提下,适用这项证明规则应对案件的性质作一个的结论。

第二,从行政程序中,一审法院认为:原昌平区食药监局既未向逯某进行过调查核实,亦未核实逯某提供的检测报告的真实性及合法性,不符合正当程序的要求。

《食品药品违法行为奖励办法》第六条第(三)项、第十二条等属于程序性规定。只有在行政处罚决定后才有告知举报人举报奖励以及如何奖励的程序性规定,对于不予奖励没有作出程序性规定。

2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号,以下称《通知》)为标志,首先提出依法行政、合理行政、程序正当的要求。该规定指出:

程序正当是指行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

符合正当性要求。它有两个方面的含义,一、法定程序。二、正当性要求。法定程序和正当性程序关系是:形式与内容的关系。适用规则:一、法定程序,如果有法律规定的,应依照其规定;二、正当性程序,如果法律没有规定的,应当符合正当性要求。法定程序有一定的稳定性,正当性程序不一定有实体法或者程序法规定。

本案中逯某不是办案机关实施行政处罚的相对人,不经告知程序,并没有对其财产造成损失或限制其生产经营的自由,但行政奖励是基于食品安全违法行为受到行政处罚为前提,因此即使法律法规规章没有明确的告知规定,从正当性要求,也应当履行告知程序。人民法院的判决实际上给行政执法部门执法活动提出了较高的要求。

《通知》规定:对人民法院受理的行政案件,行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定,行政机关应当自觉履行。

思考:举报人是发现违法行为的自然人、法人或者其他组织。与自身权益是否遭受侵害、是否属于消费者无关。本案中逯某曾有过举报经历,或者也有相关的专业知识,熟悉行政执法流程。逯某购买的瓜籽半年没有食用,他是如何保管瓜子的?对食品安全是否有影响?选择临界期去检验,选择检测机构为什么舍近求远?这些都不符合日常生活习惯。但是如果不能适用非法证据排除规则认定其伪,就要适用相关的举证责任分配规则来认定其真,确认被举报人的法律责任进而明确双方的权利义务关系。

行政机关在依法行政时,不仅要熟悉行政机关的法律法规,同时也要掌握相关行政机关部门规章及司法解释,做到行政司法的有效衔接,积极有效应对行政诉讼。要坚持合理行政,在处理举报奖励等类案件时,法律法规对举报人的身份没有限制的,执法时就不要考虑不相关的因素,以致使在实施行政处罚行为时自我设限。要坚持实体和程序并重的执法理念,应对消费投诉和职业举报的不同诉求,做到合法行政合理行政的有机统一。

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