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农产品界定之我见

(2020-07-22 08:53:56)
分类: 产品质量与食品安全

作者黄璞琳

[摘要] 应当从《农产品质量安全法》的立法背景,来界定该法所称的“农产品”或“食用农产品”:《农产品质量安全法》与《产品质量法》在调整对象上是不交叉的。凡能认定为《产品质量法》所调整的“产品”的,就不属《农产品质量安全法》、《食品安全法》所称的“农产品”或“食用农产品”。只要以机械或手工改变了原材料或原产品的形状、性质、状态,均属《产品质量法》所称的“加工、制作”。但仅对农产品进行简单处理以便利用或销售,按习惯视为农业生产收获环节之一的,此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的的“农产品或食用农产品”

[关键词]食用农产品 界定标准 农产品质量安全法 产品质量法 食品安全法 加工制作 初加工

2009年《食品安全法》第二条第二款规定,食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品,其质量安全管理遵守农产品质量安全法的规定;但制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息,应当遵守《食品安全法》的有关规定。(2015年《食品安全法》第二条第二款则调整为:食用农产品的质量安全管理,遵守《农产品质量安全法》的规定;但是,食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的,应当遵守本法的规定。)

2006年4月29日公布的《农产品质量安全法》第二条第一款,则将该法所称农产品定义为:是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。但是,“源于农业的初级产品”是否包括经初级加工的产品,以及如何区分农产品初加工与加工,一直存在争议。因此,如何界定食用农产品,也一直困扰着执法人员。

第一种意见认为:食用农产品包括经粗加工或初级加工的产品。有些地方人大或政府就持此观点。如:湖北省人大常委会2008年11月通过的《湖北省实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》第二条规定:“本办法所称农产品,是指在农业活动中获得的粮食、油料、蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、畜禽、禽蛋、奶产品、水产品、蜂产品等植物、动物、微生物产品,以及经过清洗、分拣、打蜡、干燥、去壳、切割、分级、包装、冷冻等粗加工,但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”广东省人民政府2009年8月公布的《广东省食用农产品标识管理规定》第二条第一款:“本规定所称食用农产品,是指来源于农业,未经加工或者仅经过挑拣、干燥、粉碎、分割、保鲜、包装等方法初级加工的可供人食用的植物、动物、微生物及其产品,包括粮食、蔬菜、水果、干果、竹笋、畜禽、肉品、奶、蛋、蜂蜜、水产品及食用菌等产品。”

第二种意见认为:食用农产品的范围,应按照商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》(商建发[2005]1号)所附的《食用农产品范围注释》来执行。该《食用农产品范围注释》将“食用农产品”界定为“可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品”,并将大米、面粉、米粉、松花蛋、酱菜、经加工的蜂蜜等产品也列入其内。陕西省工商局食品流通监管处2009年11月9日下发的《关于食用农产品许可相关问题的指导意见》,就持此观点。

第三种意见认为:应按国家标准《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754-2002)来界定农产品初级加工行为,农产品初加工按《农产品质量安全法》调整,农产品初加工后供食用的,仍属“食用农产品”。依该GB/T 4754-2002标准对0512类“农产品初加工服务”的说明,农产品初加工服务系指由农民家庭兼营或收购单位对农作物种植业中收获的各种农产品(包括纺织纤维原料),进行去籽、净化、分类、晒干、剥皮、沤软或大批包装以提供初级市场的服务活动,以及其他农产品的初加工活动。浙江省质量技术监督局办公室2009年8月18日《关于食品生产许可相关工作要求的通知》(浙质办发〔2009〕81号),就持此观点。

——补注:《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2011)对0513类“农产品初加工服务”的说明则略有修改:农产品初加工服务指对各种农产品(包括天然橡胶、纺织纤维原料)进行脱水、凝固、去籽、净化、分类、晒干、剥皮、初烤、沤软或大批包装以提供初级市场的服务,以及其他农产品的初加工;其中棉花等纺织纤维原料加工指对棉纤维、短绒剥离后的棉籽以及棉花秸秆、铃壳等副产品的综合加工和利用活动。

笔者认为:以上意见均未考虑当初《农产品质量安全法》的立法背景,以及《农产品质量安全法》与《产品质量法》在调整对象上的分工。税务部门发布的《食用农产品范围注释》、《农业产品征税范围注释》、《享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围(试行)》等规范性文件,是其用于确定税目税率的,不能用来界定《农产品质量安全法》、《食品安全法》所称的“农产品”或“食用农产品”。应当从《农产品质量安全法》的立法背景,来界定该法所称的“农产品”或“食用农产品”:凡能认定为《产品质量法》所调整的“产品”的,就不属《农产品质量安全法》、《食品安全法》所称的“农产品”或“食用农产品”。理由是:

(一)据立法背景,《农产品质量安全法》与《产品质量法》在调整对象上是不交叉的。

2005年10月全国人大常委会对《农产品质量安全法(草案)》进行初审时,就有委员提出,应保证《农产品质量安全法》与《食品卫生法》、《产品质量法》不交叉[注1]。2005年10月22日,当时的农业部部长杜青林在全国人大常委会作《关于〈中华人民共和国农产品质量安全法(草案)〉的说明》中称:考虑到我国现行的食品卫生法不调整种植业和养殖业,产品质量法主要调整经过加工、制作、用于销售的工业产品,为了做好与食品卫生法、产品质量法等有关法律的衔接,减少和防止农产品与食品的交叉,草案没有使用FAO和WHO及CAC通用的农产品概念,而是根据我国农产品、食品的现行管理体制与《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号)关于“农业部门负责初级农产品生产环节的监管”,“按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任”的规定,明确“本法所称农产品,是指来源于农业的初级产品,包括植物、动物、微生物及其产品。”

2006年4月全国人大常委会对《农产品质量安全法(草案)》进行三审时,对于农产品的概念问题,有委员建议:把“在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”修改一下,在“获得的”后面加一个逗号,后面加上一句话“未改变其理化性状的植物、动物、微生物及其产品”;如果改变其“理化性状”就不归本法调整了[注2]。全国人大法律委员会反复研究认为:本法所称农产品,仅指来源于农业的初级产品,包括在农业生产活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于农产品[注3]。

据以上立法背景,《农产品质量安全法》与《产品质量法》在调整对象上,应当尽量不交叉。只要能够认定为《产品质量法》所调整的“产品”,就不应当适用《农产品质量安全法》。

(二)《产品质量法》并无“加工”与“初加工”之分,只要以机械或手工改变了原材料或原产品的形状、性质、状态,均属该法所称的“加工、制作”。但仅对农产品进行简单处理以便利用或销售,按习惯视为农业生产收获环节之一的,此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的的“农产品或食用农产品”

全国人大常委会1993年通过的《产品质量法》第二条第二款规定:“本法所称产品是指经过加工、制作,用于销售的产品。”2000年《产品质量法》修改时,该款未作修改。原国家技术监督局1993年6月以技监局法函[1993]345号文件发布的《中华人民共和国产品质量法条文释义》,对该款的解释是:“本法调整的产品范围包括:以销售为目的,通过工业加工、手工制作等生产方式所获得的具有特定使用性能的物品。”全国人大网站上公布的《中华人民共和国产品质量法释义》也认为:“经过加工制作,也就是将原材料、半成品经过加工、制作,改变形状、性质、状态,成为产成品。”“各种直接取之于自然界,未经加工、制作的产品,如籽棉、稻、麦、蔬菜、饲养的鱼虾等种植业、养殖业的初级产品,采矿业的原油、原煤等直接开采出来未经炼制、洗选加工的原矿产品等,均不适用本法的规定。”原国家技术监督局(1994)技监法便字第093号文件[注4],就“原木是否属于《产品质量法》的调整范围”问题,称:“树木经采伐后,按照标准规定的规格进行加工,并根据不同的材质、径级和长度分等分级归楞贮存的,属于《产品质量法》的调整范围。”该局(1995)技监法便字第011号文件[注5],就“在玉米中掺合霉烂玉米进行销售是否属于《产品质量法》调整范围”问题,称:“经过人工掺合,改变原产品的成份、含量或者性能的。应当视为经过加工、制作的产品,受《产品质量法》调整。”

显然,《产品质量法》并无“加工”与“初加工”之分,只要以机械或手工改变了原材料或原产品的形状、性质、状态,均属该法所称的“加工、制作”,包括对树木剥皮修整并锯段,对农产品进行掺合,等等。当然,为了便于利用或销售,按习惯视为农业生产收获环节之一,对种植养殖、采伐采集收割、捕捉捕捞等农业生产活动中直接收获的植物、动物、微生物及其自然产品,进行简单的清洗、分拣、包装、晒干晾干、谷物脱粒、植物切割、水产品捕捞现场冷冻及其他简单处理、果品催熟等处理,不视为《产品质量法》所称的“加工、制作”,此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的的“农产品或食用农产品”。

也就是说,按《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754-2002)属制造业的农副产品加工业(包括谷物去壳、碾磨及精加工,用植物油料生产油脂,畜禽屠宰,水产品冷冻加工,水产品干腌制加工,用脱水、干制、冷藏、冷冻、腌制等方法对蔬菜、水果、坚果进行加工,等等),不论是动力机械制造还是手工制作,都经物理变化或化学变化后产生了新的产品[注6],属于《产品质量法》所称的“加工、制作”,所产生的产品不再属于《农产品质量安全法》所称的“农产品”或者“食用农产品”,而应适用《产品质量法》或《食品安全法》进行监督管理。

——补注:《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2011)第13类将2002版的“农副产品加工业”改为“农副食品加工业”,仍属制造业。2011版《国民经济行业分类》仍然将“制造业”定义为:指经物理变化或化学变化后成为新的产品,不论是动力机械制造,还是手工制作;也不论产品是批发销售,还是零售,均视为制造。2011版《国民经济行业分类》将“农副食品加工业”定义为:指直接以农、林、牧、渔业产品为原料进行的谷物磨制、饲料加工、植物油和制糖加工、屠宰及肉类加工、水产品加工,以及蔬菜、水果和坚果等食品的加工。

按《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754-2002),或者《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2011),“农产品初加工服务”并不是作为农业生产活动进行归类,而是作为对农业生产活动提供支持性服务活动的“农业服务业”进行归类的。在2002年之前的《国民经济行业分类与代码》(GB/T4754-94)中,“农业服务业”中并不包括“农产品初加工服务”。《农产品质量安全法》第四章“农产品生产”,也未对“农产品初加工”作明确规定。因此,对于农产品初加工应当区别对待,既不能一刀切地认定为属于农业生产活动,也不能一刀切地认定为《产品质量法》所称的“加工、制作”:如果仅是对农产品进行简单处理以便利用或销售,按习惯视为农业生产收获环节之一的,此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的的“农产品或食用农产品”,适用《农产品质量安全法》而非《产品质量法》;如果对农产品的初加工,并非习惯上视为农业生产收获环节,而是足以认定为《产品质量法》所称的“加工、制作”的,此类初加工后的产品就不属《农产品质量安全法》所称的的“农产品或食用农产品”,而应适用《产品质量法》或《食品安全法》进行监督管理。

——————

注1:见转贴自中国人大网的《分组审议农产品质量安全法草案发言摘登》程贻举委员的发言:http://www.0743abc.com/onews.asp?id=88

注2:见中国人大网《发言摘登:农产品质量安全法草案》丛斌委员的发言:http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2006-04/26/content_348846.htm

注3:见转贴自2006年04月26日《法制日报》的《明确农产品范围实行农产品质量安全责任追究制》:

http://news.sohu.com/20060426/n243007200.shtml

注4、注5:见沧州市质量技术监督局网站:《质量技术监督法规行政解释》http://www.hbczzj.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=58

注6:见《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754-2002)对“制造业”的说明及分类。

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