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必须完善与消耗矿产资源相关的法律义务和法律责任制度

(2020-09-19 08:47:09)
标签:

法治

分类: 矿产资源法立法研究

必须完善与消耗矿产资源相关的法律义务和法律责任制度

刘权衡

《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(以下简称《整顿采矿秩序通知》)要求完善矿产资源有偿使用制度,积极探索矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩的政策措施。这是国家首次关注采矿权人因消耗矿产资源应当承担的义务。

关注矿产资源的消耗,不但要把目光盯住采矿权人,更不能放过盗采矿产资源行为主体。

一、采矿权人应当按其消耗的矿产资源交纳矿产资源补偿费

矿产资源属于国家所有,采矿权人对矿产资源的消耗,就是造成矿产资源的灭失,作为矿产资源所有人的国家因此丧失了被消耗的矿产资源的所有权。矿产资源的消耗包括两部分,一部分是应当采出的可采矿产资源的消耗,另一部分是对矿产资源的正常损失。

采矿权是占有并开采矿产资源, 获得所采出的矿产品的权利。开采矿产资源必然要消耗矿产资源,因此采矿权人有权消耗矿产资源。但是,采矿权人同时承担有因消耗矿产资源向国家进行对价补偿,即交纳矿产资源补偿费的义务。

顾名思义,矿产资源补偿费应当是对国家被消耗的矿产资源的价值补偿。矿产资源的价值一般由两部分组成,一是由矿产资源的稀缺性决定的价值,即矿产资源的天然价值;另一部分是为探明矿产资源增加的价值, 即采矿权价款。根据现行《矿产资源》及其配套行政法规的规定,采矿权价款是采矿权申请人在取得采矿权之前支付的。因此,矿产资源补偿费应当是对国家被消耗的矿产资源的天然价值的补偿。

现行矿产资源补偿费制度将矿产品的销售收入即价值, 规定为矿产资源补偿费的计费依据;同时通过回采率系数修正,将  矿产资源补偿费的征收对象定位为应当采出的全部可采矿产资源组成的矿产品的价值; 最后通过用矿产资源补偿费费率计算,将应交纳矿产资源补偿费确定为应当采出的可采矿产资源价值的天然价值,而不包括正常损失的矿产资源的天然价值。

正常损失的矿产资源是指为了保障采矿生产的安全,作为保安矿柱等保留在采场而不采出的矿产资源。就使用价值来说,正常损失的矿产资源不再是可以开发利用的劳动对象,而是为采出矿产资源服务的劳动资料。这部分矿产资源,已经失去了在当前经济技术条件下可以开发利用的使用价值,同样属于矿产资源的消耗即灭失,同样导致矿产资源国家所有权的消灭,采矿权人应当就此对作为矿产资源所有人的国家进行对价补偿。

将矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩,就是指采矿权人应当按其消耗的矿产资源交纳矿产资源补偿费, 即向作为矿产资源所有人的国家对所消耗的矿产资源的全部天然价值进行补偿,既包括对应当采出的全部可采矿产资源,也包括对正常损失的矿产资源天然价值的补偿。

当然,现行矿产资源补偿费费率显著偏低,按其计算的矿产资源补偿费远远小于所消耗的矿产资源的天然价值。根据今年第三期《半月谈》刊登的《资源税改革欲亮剑》一文的报道, 我国将提高矿产资源补偿费费率,这项措施可以缩小矿产资源补偿费与矿产资源天然价值之间的差距。

二、盗采矿产资源行为主体必须对非法消耗的矿产资源承担法律责任

《矿产资源法》第三条规定,禁止侵占和破坏矿产资源。盗采矿产资源行为就是在侵占的前提和基础上盗采矿产资源的行为。盗采矿产资源行为侵害了矿产资源国家所有权,盗采资源非法产资源,矿产》第止的矿产资源。盗采矿产资源行为造成矿产资源的非法消耗即破坏,就是其损害事实或曰危害结果。

(一)盗采矿产资源行为主体必须向国家赔偿非法消耗的矿产资源的价值和间接经济损失

《民法通则》第一百一十七条规定, 侵占国家财产的, 应当返还财产, 不能返还财产的, 应当折价赔偿。《矿产资源法》第三十九、四十条关于盗采矿产资源行为主体停止开采的法律责任,就是返还所侵占的保有矿产资源的民事责任,赔偿损失的法律责任就是对不能返还的矿产资源折价赔偿的民事责任。所谓不能返还的矿产资源,就是盗采行为非法消耗的矿产资源。根据民法关于侵权行为主体必须向受害人进行全部赔偿的原则,盗采矿产资源行为主体必须向作为矿产资源所有人的国家赔偿全部直接经济损失,即非法消耗的矿产资源的价值;同时,还得赔偿国家因此遭受的全部间接经济损失,即国家将对这部分矿产资源设立采矿权可以收取的采矿权使用费。

现行《矿产资源法》第三十九、四十条关于盗采矿产资源行为主体“赔偿损失”的民事责任的含义清楚,但因未予以明确规定不便执行。建议将《矿产资源法》第三十九、四十条中的“赔偿损失”,明确为“向国家赔偿非法消耗的矿产资源价值及间接经济损失”。

(二)对盗采矿产资源行为主体的罚款应当以非法消耗的矿产资源价值为基数

《行政处罚法》第四条规定,设定行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的社会危害程度相当。盗采矿产资源行为对社会的危害程度,主要表现在对矿产资源的损害事实,即对矿产资源的非法消耗。因此, 对盗采矿产资源行为主体的罚款,应当以非法消耗的矿产资源的价值为基数。

现行《矿产资源法》第三十九、四十条规定,可以对盗采矿产资源行为主体并处罚款,可是根据《矿产资源法实施细则》第四十二条,以及前地矿部《违反矿产资源法规行政处罚办法》第九条的规定,按这两个法条实施的罚款必须以盗采矿产品的销售收入为基数。

盗采出的矿产品是否销售,并不代表盗采矿产资源行为对矿产资源的损害事实,把它规定为对盗采矿产资源行为主体实施罚款的基数,违背了《行政处罚法》第四条的规定。

按此规定实施行政处罚,将导致行政处罚不到位,导致行政处罚不公正。因为这样会使非法消耗了矿产资源,但未将盗采矿产品销售出去的行为主体逃脱罚款的行政处罚;使非法消耗的矿产资源价值相同,但盗采矿产品销售量不同的行为主体受到不同的罚款,甚至使严重非法消耗矿产资源的行为主体受到的罚款,少于非法消耗矿产资源严重程度相对较轻的行为主体。

为了保证对盗采矿产资源行为主体的罚款与其社会危害程度相当,建议将《矿产资源法实施细则》第四十二条规定的,按《矿产资源法》第三十九、四十条规定实施罚款的基数修改为“非法消耗的矿产资源价值”。

(三)构成非法采矿罪的危害结果要件应当是造成矿产资源的非法消耗

《刑法》第六十一条规定,应当根据犯罪对于社会的危害程度对犯罪分子决定刑罚。

如前所述,盗采矿产资源行为对社会的危害程度,主要表现在对矿产资源的损害事实即危害结果,即造成矿产资源的非法消耗的严重程度。

《矿产资源法》第三十九、四十条把“造成矿产资源破坏”规定为盗采矿产资源行为构成非法采矿罪的危害结果要件。这里的“造成矿产资源破坏”,显然是指造成矿产资源的非法消耗。

由于《矿产资源法》第三十九、四十条规定为盗采矿产资源行为主体构成非法采矿罪的危害结果要件,第四十四条规定为采矿权人构成破坏性采矿罪的危害结果要件,使用了性质相同的概念, “造成矿产资源破坏”。同时在《矿产资源法》除总则和法律责任两章之外,以及在《矿产资源监督管理暂行办法》中有关“破坏”矿产资源的行为的概念,都是指采矿权人造成矿产资源非正常损失的行为。这就容易使人们将盗采矿产资源行为主体构成非法采矿罪的危害结果要件,误认为相当于采矿权人造成矿产资源的非正常损失。采矿权人非正常损失的矿产资源,只是其消耗的矿产资源中的一小部分,把盗采矿产资源行为主体构成非法采矿罪的危害结果要件,理解为相当于采矿权人造成矿产资源的非正常损失,既有违法理,又是对非法采矿罪犯的放纵。

为了保证非法采矿罪犯承担的刑事责任与其社会危害程度相当,建议将《矿产资源法》第三十九、四十条规定的“ 破坏” 修改为“非法消耗”。

载于《西部资源》2006年第三期P41-42.

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