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后BEPS时代我国资本弱化税收管理问题的研究及建议

(2020-02-28 10:57:14)
标签:

关联融资交易

资本弱化

利息扣除

安全港规则

独立交易原则

发布时间:2020年02月01日
作者:中国政法大学比较法学研究院  李晖 

后BEPS时代我国资本弱化税收管理问题的研究及建议

    内容摘要:
    【《大企业税收评论》精选】随着经济全球化水平不断提高,跨国企业转让定价中关联企业之间融资借贷已成为普遍现象。当前,我国资本弱化税收管理制度存在对企业的债务资本与权益资本判定标准不够明确、安全港规则固定比例扣除标准设定较为宽松、税务机关缺乏对新型关联融资交易的判定经验等问题。本文在借鉴国外资本弱化税收管理制度先进经验的基础上,提出完善我国资本弱化税收管理制度的若干建议,包括细化债权性投资与权益性投资的划分标准、优化安全港固定比例扣除标准、加强对关联融资交易判定的管理、建立配套制度有效规范利息扣除等。
    关键词:关联融资交易  资本弱化  利息扣除  安全港规则  独立交易原则

    运用关联交易避税是跨国企业追求利润最大化的重要手段。近年来,跨国企业在关联企业之间融资交易进行避税安排已成为普遍现象。其中,运用资本弱化进行避税安排的问题更为突出。OECD把源自于集团内债务的税基侵蚀和利润转移(BEPS)风险称为“围绕着利息扣除的主要税收政策关注点”,并于近年来多次发布关于关联融资交易的指导性文件,指导各国建立和完善关联融资交易的管理制度。后BEPS时代加强资本弱化管理已成为当前各国税务机关规范关联融资交易税收管理的重点。

    一、我国资本弱化税收管理制度现状及存在的问题
    (一)我国资本弱化税收管理制度现状
    资本弱化是指企业通过多借债的方式,增加税前扣除的贷款利息,降低企业的税收成本。我国于2008年正式引入反资本弱化条款。2008年开始实施的《企业所得税法》及其实施条例,借鉴国际惯例专门规定了特别纳税调整条款,确立了我国企业所得税的反避税制度。《企业所得税法》第四十六条明确规定,企业从其关联方接受的债权性投资与权益性投资的比例超过规定标准而发生的利息支出,不得在计算应纳税所得额时扣除。同年,财政部、国家税务总局颁布的《关于企业关联方利息支出税前扣除标准有关税收政策问题的通知》(财税〔2008〕121号)对关联企业间借款利息在企业所得税前的扣除问题作出了具体规定,明确了利息扣除限额。通知规定,在计算应纳税所得额时,企业实际支付给关联方的利息支出,不超过规定比例和税法及其实施条例有关规定计算的部分,准予扣除,超过的部分不得在发生当期和以后年度扣除。企业接受关联方债权性投资与其权益性投资比例为:金融企业5∶1,其他企业2∶1。2009 年,国家税务总局发布《特别纳税调整实施办法( 试行)》( 国税发〔2009〕2 号),其中第九章“资本弱化管理”就不得在计算应纳税所得额时扣除的利息支出的计算、关联债权投资与权益性投资的内容、利息支出的范围、不得扣除利息如何在关联方之间分配等问题作出了明确规定。由此,我国搭建了以固定比例法为主,以独立交易原则为辅的资本弱化税收管理制度框架。即对关联企业相互借贷产生的利息费用设置了固定的债权投资与权益投资比例(以下简称“债资比”)扣除限额,如果企业的关联债资比不符合固定扣除限额的要求,但能证明其关联债资比符合独立交易原则,也可以不对其进行调整。
    (二)我国资本弱化税收管理制度存在的问题
    我国的资本弱化税收管理制度起步比较晚,从近年来的运行实践看,取得了一些管理成效,但仍存在一定的问题。
    1.对企业的债务资本与权益资本判定标准不够明确。根据我国固定比例扣除模式,准确判定企业的债务资本与权益资本是计算企业债资比的前提条件。但我国现行资本弱化规则对债权性投资和权益性投资的定义标准过于宽泛,造成企业债务资本与权益资本划分不清晰,尤其是很多新型债权性投资无法被准确认定,导致利息扣除存在问题。我国《企业所得税法实施条例》第一百一十九条规定:“企业所得税法第四十六条所称债权性投资,是指企业直接或者间接从关联方获得的,需要偿还本金和支付利息或者需要以其他具有支付利息性质的方式予以补偿的融资。”在实务中,企业的融资渠道有显性的,如银行贷款、民间融资、带息票据、融资租赁等;也有隐性的,如通过长期付款、分期付款方式购买商品等。同时,随着现代金融交易的迅猛发展,企业开始使用新的投融资工具如融资租赁、可转换公司债券等进行关联融资交易。不少金融工具的债权和股权投资的属性不清晰,具有双重特征。而现有规则在对债权性投资和权益性投资的规定上,对这些隐性的、混合属性的投资方式没有较为明确的规定,很容易导致权益性投资被认定为债权性投资,从而无法准确计算债资比。
    2.安全港规则固定比例扣除标准设定存在问题。目前,我国非金融企业允许扣除的利息费用限额为债资比2∶1,金融企业允许扣除的利息费用限额为债资比5∶1。
    一方面,我国资本弱化规则相对宽松。相较于美国和法国等其他国家,我国设置的固定比例扣除限额相对宽松,而且,除了债资比和独立交易原则之外,我国缺乏其他约束条件对企业的资本弱化行为进行限制,一旦安全港规则失效,通常无法对企业的关联融资交易进行有效控制。
    另一方面,我国固定比例设置的行业划分不够合理。目前的行业划分只区分金融业和非金融业,划分方式过于笼统。实际上,非金融领域内含很多不同行业,各个行业的负债率高低与行业本身的性质相关,不同行业的负债率往往是不同的。对于一些存在较大正常融资需求的行业,安全港规则迫使相关企业放弃关联企业借出的成本较低条件较优的资金,不利于相关行业企业的发展。
    3.税务机关缺乏对新型关联融资交易的判定经验。随着跨国企业的不断发展,企业关联融资模式层出不穷,已经不只局限于传统的借贷模式进行利息的扣除方式,可能会在实际操作中通过附加条款等方式增加利息扣除的限额。企业还可能选择将关联企业借款改为关联企业之间租借货物,以租金代替利息等方式,在不影响企业的合理债资比的原则下进行避税。而我国的资本弱化管理起步较晚,在实际管理中我国税务机关在处理一些复杂的新型关联融资交易时缺乏判断经验,使跨国企业有机可乘。另外,由于缺乏对价值链整体情况的了解和分析,税务机关无法对融资交易的功能进行准确判定,从而使得对关联融资性质的判定存在一定困难。

    二、国外资本弱化税收管理制度借鉴
    (一)各国对安全港规则的运用
    安全港规则是各国对资本弱化最常使用的管理方式。安全港规则也被称为固定比例法,即企业的法定资本结构比例是保证企业自由安排债务和资本结构的安全范围,在该比例内,债务资本的利息支出可以税前扣除,超过该范围的债务利息支出则需要比照权益资本的收益计算缴纳企业所得税。
    各国对安全港规则的具体运用也有所不同。

    比如,美国的利息扣除采用“双重扣除标准”,企业的利息支出税前扣除必须满足两个标准:一是企业在一个纳税年度末的债务与权益资本比例不能超过1.5∶1 ;二是企业支出的利息需要小于当年利息扣除额度,当年利息扣除额度等于企业应纳所得税的50%加前一年结转余额。法国与美国设立了同为1.5∶1 的债资比,与美国不同的是,法国设置了浮动利率上限,企业允许扣除的利息支出的利率不得超过私人企业发行债券的平均年利率。与美国相比,德国的安全港规则更为严格,德国法律规定的债资比从原来的3∶1下降到3∶2。此外,澳大利亚、日本、加拿大、南非、新西兰、韩国、西班牙等国均采用3∶1的债资比。

    在实际税收征管中,安全港规则的优点非常显著。由于采用固定比例的方式,实际征管操作中刚性透明。安全港规则的关键在于对债务资本和权益资本的判定。随着融资借贷的发展,债务资本的存在形式逐渐多样化,如果对跨国企业债务资本认定有误就可能造成混合错配的问题。为了应对这一问题,美国细化了企业贷款的五种类型,即一般性贷款、短期贷款、背靠背贷款、无关联性第三方提供的对股东有追索权的贷款以及混合融资工具。不同类型的贷款,被认定为债务资本的情形也有不同。
    (二)各国对独立交易原则的运用
    独立交易原则,是除安全港规则之外各国资本弱化管理的另一核心原则。独立交易原则的特点是对交易实质进行判定,充分衡量和对比关联交易与独立交易的差异,判定企业是否存在使用关联交易资本弱化进行避税的问题。
    美国、德国和澳大利亚都采取安全港规则和独立交易原则相结合的方式对资本弱化进行税收管理。即在符合安全港规则的扣除比例的基础上,还会对交易实质进行进一步分析,判定交易是否符合独立交易原则。
    独立交易原则关注对关联融资交易实质性的判定,首先就是要判定交易双方是否属于关联企业。只有交易双方符合关联企业的判定条件,才有必要进行后续对交易实质是否符合独立交易原则的判断。从各国的税制设计看,确定关联关系的最直接方法就是股权关系。
    美国规定的关联方是直接或间接控股50% 以上的主体。英国规定境外企业与境内企业存在75% 的控股关系,可认定为双方存在关联关系,此外还从借款方面对关联关系进行了规定,一方借款金额占另一方债权性投资总额75%以上,可以认定双方的关联关系。
    如果判定交易双方属于关联企业,那么判定交易实质是否符合独立交易原则就尤为重要。
    比如,英国主要从三个角度对资本弱化是否符合独立交易原则进行界定:第一是对企业之间关联性质的界定,主要是通过持股比例判定关联关系;第二是判定交易是否符合独立交易的形式,如果符合则利息可以在税前扣除;第三是利息是否符合独立交易下的利息水平。
    现实中,由于跨国企业交易的复杂性,很多情况下税务机关难以判断其交易的商业合理性。从全球范围看,随着信息化程度不断提高,转让定价文档和国别报告》和《强制披露原则》等增加了税务机关获得跨国企业之间的交易信息渠道,提升了企业的税务信息透明度。税务机关拥有更多企业关联融资交易的交易信息,在对关联交易与独立交易进行比较时,交易双方融资的金额、担保方式、融资人的资信、还款方式等指标都将被纳入判断关联企业是否符合独立交易可比信息的考量范围。因此,税务机关更容易发现集团内部的关联融资交易并进行调整。
    除了上述提到的安全港规则和独立交易原则外,一些国家还设计了其他的资本弱化管理税制。例如,澳大利亚对资本弱化的管理主要是遵从三项标准,在安全港规则和独立交易原则的基础上,增加了全球资产与负债比率标准。全球资产与负债比率标准是指实体的资产负债率不能大于实体所属全球集团的该比率。

    三、完善我国资本弱化税收管理制度的建议
    (一)细化债权性投资与权益性投资的划分标准
    一是完善现有资本弱化规则中对于债权性投资与权益性投资的判定原则。在定义债权性投资时,可加入利息分配的方式是否受到市场波动的影响以及是否具有一定的固定性和可预期性等标准,进一步明确利息最根本的性质,更好地完善资本弱化规则。
    二是细化贷款分类标准及判定标准。建议借鉴美国对企业贷款的细化分类标准,对关联融资特别是新型融资方式进行分类,并针对不同类型的融资方式制定不同的判定标准,增强资本弱化规则的确定性和可操作性。
    (二)优化安全港固定比例扣除标准
    一是可以通过缩紧扣除比例的方式进一步优化安全港规则。建议借鉴美国和法国等国家的做法,采用双重标准对固定比例进行规定,或者设置浮动的利率上限,缩小跨国企业资本弱化避税空间。另外,可考虑结合其他指标综合衡量企业的资本弱化情况,例如利息偿付指标与固定比例相结合,或者借鉴澳大利亚的资本弱化三项标准,即在安全港规则和独立交易原则的基础上增加全球资产与负债比率标准。
    二是根据行业设置合理的固定比例扣除标准。利息固定扣除比例可以进一步区分行业进行细分,例如负债率较高的制造业、房地产业可以根据该行业的平均债资比进行确定,在原来2∶1的基础上适当放宽,而负债率偏低的零售业和餐饮业可以维持不变。
    (三)加强对关联融资交易判定的管理
    税务机关可以通过以下方式对关联融资交易进行合理判断:
    一是加强对企业关联融资的信息披露要求,解决税务机关对关联融资交易信息掌握不全面问题。可要求企业对其关联融资的金额、担保方式、融资方资信、交易条件等信息进行详细披露,同时借助国别报告和一些外部信息,全面掌握交易双方的相关情况,使税务机关能对关联融资的交易实质进行准确判定。
    二是加强对关联融资类型的研究,特别是加强对混合融资工具以及对金融衍生工具等新型融资类型的研究。税务总局层面可以定期发布关联借贷交易实质判定的指引,指导基层税务机关准确、合理地判定债务资本和权益资本,避免债务资本判定失误。
    三是加强对集团价值链的整体分析。在一些案例中,特别是双边预约定价案例,税务机关往往能够通过分析集团价值链的整体情况以及价值链各方的功能和风险,对关联融资交易实质作出准确判断。
    (四)建立配套制度,规范利息扣除
    关联融资交易涉及的限制利息扣除的问题,对于各国税务机关而言都是管理难点。就目前我国的实践看,很难通过单一的资本弱化税收管理制度解决这一问题。因此,建议尝试建立配套的、相互衔接的制度,有效规范关联融资交易管理。例如,引入BEPS 第四项行动计划中的最佳实践方法中更适合我国国情的方法,完善我国资本弱化和关联融资的转让定价规则等。同时,我国应持续关注OECD 关于利息限制规则的最新进展,以及各国实践经验,结合我国实际情况,选择出台最适合的管理规则。

__________
参考文献:
[1]高旭,马连锋,高伟,等.我国资本弱化税制:国际借鉴及完善[J].税务研究,2017(8).
[2]曹一轩.中美反资本弱化规则及相关法律问题比较研究[J].法制与社会,2017(33).
[3]龚立海.论资本弱化避税的法律规制[D].桂林:广西师范大学,2018.
[4]舒伟,余华颖,孙一顺.后BEPS时代关联融资面对的税务新挑战:澳大利亚雪佛龙案引发的思考[J].国际税收,2016(6).
[5]高红,蒋竹云.关于集团公司内部债权债务税务策划工作的思考[J].财经界(学术版),2012(6).
[6]刘剑文.企业所得税法实施问题研究:以北京为基础的实证分析[M].北京:北京大学出版社,2010.
[7]汤湘希,沈将来,陈明进,等.关联交易、资本弱化与反避税机制[J].税务研究,2017(4).
[8]马秀丽.关联企业借款利息涉税疑点解析[J].现代商业,2018(17).


来源:《税务研究》2020年2期
原标题:《后BEPS时代我国资本弱化税收管理问题研究》


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